國際視野下第三方參與慈善組織評估的機制研究

■徐永祥 潘 旦

一、前言

改革開放以來，我國各類慈善組織在慈善捐助、社會救濟、公共服務等各項公益事業發展中發揮著特定的重要作用，逐漸成為社會和諧與穩定的重要推動力量。但與此同時，我國慈善組織在發育過程中也出現了很多問題，如項目運作不當、資源獲取不足、內部監管不力等，其后果是慈善組織失去公信力，社會慈善意愿急劇下降。根據2013 年中民慈善捐助信息中心發布的《2012年度中國慈善捐助報告》顯示，2012 年全國接收國內外社會各界的款物捐贈總額約817 億元，占我國GDP 的0.16%，人均捐款60.4 元，捐贈總量較2011 年相比下降3.31%。在此背景下，構建第三方評估主體以規范慈善組織的組織行為已成重要議題。

回顧我國第三方評估研究文獻，可發現研究內容涉及第三方評估的構成、功能、問題及對策等方面。第一，構成研究。陸明遠認為，第三方評估主要由公民個人、社會團體、社會輿論機構、中介評估機構等組成;[1]包國憲則認為第三方評估由受行政機關委托的考核機構、專業考核組織、社會組織和公眾等考核主體構成。[2]第二，功能研究。程祥國、李志認為第三方評估打破官僚評估的封閉性，推動公民參與的興起;段紅梅認為，第三方評估為公民參政議政找到了切入點。[3]第三，問題及對策研究。陸明遠認為，第三方評估在后續發展中要實現制度規范化、信息共享化、水平專業化;[1]王春英認為第三方機構的發展需要政府的支持和參與，需引入科學評估方法，并重視法規建設;[4]劉婷認為，第三方評估面臨行政干預及資料獲取困難等問題，因此應規范法律體系，完善評估資料，避免行政干預。[5]回顧文獻可見，我國第三方評估研究仍處于初始階段，細化的研究成果還比較少。有鑒于此，本文認為可進行第三方機構參與慈善組織評估的機制研究。在分析我國第三方機構參與慈善組織評估現狀的基礎上，借鑒其他國家第三方機構的慈善評估機制，探討我國第三方機構參與慈善組織評估的有效路徑，從而推動我國慈善組織的可持續性發展。

二、我國第三方機構參與慈善組織評估的現狀

我國第三方機構參與慈善組織評估始于1997 年，中國青少年發展基金會于1997 年正式委托中國科技促進發展研究中心對希望工程進行評估。與此同時，在政府社會管理創新的背景下，一些地方政府開始通過第三方機構對所資助的社會服務項目進行評估。在日益增多的評估活動中，我國產生了三種第三方評估模式——科研機構評估、專業公司評估、社會組織評估。科研機構評估是指高校、研究所等科研機構接收委托方委托，對慈善組織或慈善項目進行評估。科研機構第三方評估始于1998 年，中國社科院政策研究所曾對天津鶴童老人院、羅山市民會館進行了評估。專業公司評估是指由商業評估機構作為被委托方對慈善組織進行第三方評估，國內的零點調查集團公司和北京銳智陽光信息咨詢有限公司就屬于此類評估主體。社會組織評估是指由專門從事評估工作的社會組織作為“第三方”對慈善組織及項目進行評估，如上海的新力社會公益項目評估事務所、深圳的現代公益組織研究與評估中心，它們均是專業從事慈善組織及項目評估的社會組織第三方機構。

上述資料顯示，我國已經在實踐中孕育了一批第三方評估機構，并對慈善組織的規范發展產生了一定的監管作用，但由于處于起步階段，目前我國第三方機構在參與慈善組織評估過程中還存在一些階段性問題。

(一)第三方評估機構缺乏制度保障

第三方機構參與慈善組織評估是一種社會自發行為，直到2011 年，我國才出臺與慈善組織評估相關的政策文件——《社會組織評估管理辦法》，文件的出臺意味著慈善組織評估工作有了全國性的正式法律依據。但該文件賦予慈善組織評估活動以合法性，卻沒有明確第三方評估機構的準入機制和合法地位。在此種制度設計下，政府或準政府部門成了慈善組織評估的主體，第三方機構卻因無準入機制逐漸失去評估資格。

(二)第三方評估機構缺乏信息來源

信息是科學評估的基礎，但我國第三方機構與慈善組織間存在信息不對稱現象。首先，信息公開缺乏法律強制性。我國關于慈善組織信息公開的法律規定僅限于《基金會管理條例》等行政法規的個別條目，規定簡略且缺乏可操作性，也無相應的問責機制和懲處措施。其次，信息公開缺乏行政監管。我國對慈善組織實行雙重管理體制，登記管理機關通過登記注冊把握入口關，此后僅在年檢時對慈善組織進行信息檢查，而業務主管單位并不負責對慈善組織的信息進行檢查。同時，兩個管理部門都未對慈善組織的信息公開做出明確規定。

(三)第三方評估機構缺乏資金獨立性

第三方評估機構必須保持價值中立才能保證評估的公正性，而價值中立的前提是運營資金的獨立。但就目前而言，我國第三方機構的資金主要來自服務對象，如政府機構或慈善組織。而資金依賴政府會使第三方機構在評估過程中遭遇行政權力障礙，資金依賴慈善組織則使第三方機構的評估結果引發公眾質疑。

(四)第三方評估機構缺乏評估技巧

慈善組織評估是技術性和專業性的研究活動，而我國第三方機構目前還缺乏科學的評估方法。科研機構的評估方法多數偏重宏觀性的定性指標，缺乏定量標準;專業公司第三方偏重經濟指標，關心項目的直接收益，很少深入分析慈善項目社會影響;而社會組織第三方則依據服務對象的要求制定評估指標，不能完全體現評估的公正性。因此，第三方評估機構的評估能力有待提升。

實質上，在其他國家第三方機構發展歷史中都曾存在上述問題，因此適當借鑒國外第三方機構的發展經驗，將有助于完善我國第三方機構參與慈善組織評估的機制。

三、國外第三方機構參與慈善組織評估的實踐及啟示

由于社會結構、文化習慣、社會需求及慈善組織發展規模的不同，不同國家的第三方機構參與慈善組織評估的模式各不相同。本部分將選擇美國、英國、法國等慈善組織較為發達的國家開展的第三方機構評估模式進行比較研究，分析各種模式的異同及利弊，依據國際經驗提煉出我國第三方機構參與慈善組織評估的合理路徑。

(一)美國——民間主導型第三方評估

20 世紀90 年代，美國發生了嚴重慈善丑聞事件。在此背景下，美國一批第三方評估機構因需而生，通過各類評估方法對慈善組織進行績效評估，提升慈善組織的社會公信力。美國知名的第三方評估機構在評估周期、評估指標和評估范圍方面各不相同，但總體而言，美國第三方評估具有以下三方面特點。

第一，評估信息公開化。美國大部分評估機構的信息來源于兩個方面。第一為官方數據表——990 稅務表。990 稅務表作為慈善組織稅務申報的分類標準，除了宗教組織外所有年總收入超過5000 美元的慈善組織都要在國稅局登記，而年總收入超過2.5 萬美元的慈善組織都必須每年向國稅局遞交詳細記載年度收支的稅務報表(990 表)。評估信息的第二個來源為慈善組織自行提供的各類信息，由于美國一些大型的第三方評估機構在引導公眾慈善捐贈方面有較大影響力，因此慈善組織為了獲得資金來源往往主動向第三方機構提供信息以獲得評估。

第二，評估模式多樣化。美國的第三方評估機構可分為三類運作模式。第一類采用大眾點評模式。第三方機構構建評價慈善機構的網絡互動平臺，受助人、捐助人、志愿者等各類社會公眾群體均可在網絡平臺上留言或發表照片以評價慈善組織。如美國的卓越的非營利組織(Great Nonprofits，簡稱GN)就采取此類評估模式。第二類采用專業認證模式。慈善組織主動向第三方機構提出認證申請，評估機構依據相關標準對提出申請的慈善組織進行評估，并對評估合格者頒發具有一定時效的資格認證證書，如成立于1992 年的馬里蘭優秀非營利標準聯盟就采取此類評估模式。第三類采取評估排名模式。第三方機構依據指標系統對慈善組織的經濟效率、管理能力等各類表現進行考核，然后逐項或綜合排名，如成立于2001 年的慈善導航就是此類最大、最有影響力的慈善評估機構之一。[6]

第三，評估資金獨立性。為了保持機構的獨立性，美國的第三方機構不接受任何受評估的慈善機構及其捐助者的捐款，其運行資金主要來自理事會捐款、公眾募集、評估費用及信息售賣。

(二)英國——政府主導型第三方評估

英國慈善組織評估活動起步于20 世紀60 年代，當時社會上不斷出現慈善組織資金丑聞及不合法活動的投訴，從而激發了評估慈善組織的社會需求。英國對慈善組織的評估以準第三方機構為主、獨立第三方機構為輔的形態。準第三方機構是成立于1860 年的慈善委員會，該委員會雖然是政府機構，但不隸屬于任何部委，無須向內閣大臣負責，因此可稱其為準第三方機構。慈善委員會負責慈善組織的注冊評估、風險評估、資產評估。獨立第三方機構主要是英國社區聯合會和英國明智捐贈。英國社區聯合會是為公眾服務的“看門狗”機構，評估慈善組織的經濟效率和組織行為;2005 年成立的英國明智捐贈(Intelligent Giving)的主要工作，就是開展慈善組織排名服務。英國的第三方評估機構并不是十分發達，但也具有一些特色。

第一，信息公開分層制。英國慈善組織信息公開的程度與組織規模相關，如英國慈善委員會對慈善組織的信息報送制度實行分層管理。慈善委員會的年度報表有藍、紫、紅三種顏色，不同年收入的慈善組織填寫不同規格的報表。

第二，評估模式較簡單。英國的評估模式主要為兩種，準第三方機構——慈善委員會的評估應屬于資格認證評估，因為只有通過慈善委員會的注冊評估，慈善組織才能獲得在英國開展組織活動的資格。而一旦被調查發現違規行為，將被取消資格;而獨立第三方機構是依據指標系統對慈善組織進行評估或排名，從而引導公眾捐贈行為。

第三，評估資金來自政府和公眾。作為英國主要的評估機構，英國慈善委員會的評估資金來自官方財政撥款，而其他獨立第三方機構則是依靠公眾募捐。

(三)法國——行業主導型第三方評估

影響法國慈善機構監督機制的重大事件是1996 年的“癌癥研究所”貪污丑聞，這次丑聞給慈善組織的監管問題敲響警鐘。目前，法國有兩家第三方評估機構對慈善組織進行評估監管，分別是慈善研究中心及慈善行業標準委員會。慈善研究中心是獨立第三方機構，該組織可以對慈善機構及其項目開展聯合性評估，也可以單獨接收慈善組織的邀請開展單獨性評估。慈善行業標準委員會也稱憲章委員會，負責依據“章程”的行業標準對委員會成員進行認證評估。慈善組織自行向憲章委員會成員大會提出認證請求，隨后提交經專業會計審核的財務報告及年度工作總結，憲章委員會理事會請專業的志愿人員對上述材料進行評估，評估合格的慈善組織將獲得“憲章委員會認定善款善用”這一認證標志，評估不合格者將無權使用認證標志并自行離會。該證書的更新年限為3 年一次，嚴謹的評估程序及公正額評估結果使憲章委員會的認證極具權威。

縱觀歐美第三方機構參與慈善組織評估的發展歷史，不難發現一些共性特點，而這些特點將給予我們一些啟示。第一，第三方機構的發展時機。各國都是在慈善組織行為失范的背景下啟動或加強了第三方獨立監管機制的建設。美國、英國和法國在慈善組織蓬勃發展期間都曾出現過慈善丑聞事件，進而影響到慈善組織公信力，導致民間慈善捐贈下降。為了重塑慈善形象，各國慈善行業組織或公眾自發組建了各類第三方機構，重建慈善信任體系。第二，第三方機構的發展模式。歐美國家慈善事業發展歷史及發展程度各不相同，而社會文化及政治理念差異也較大，因此第三方機構發展模式也呈現多樣化格局。可見，第三方評估模式的確立應依據本國的歷史傳統、社會文化及政治理念，不能簡單效仿某一國家的某種模式。第三，第三方機構的影響因素。歐美國家第三方機構在多種因素作用下獲得蓬勃發展，其中核心因素分別為信息公開程度、機構評估技術及資金獲取能力。只有解決好這三方面的影響因素，第三方機構才可能得以生存及發展。

四、優化我國第三方機構參與慈善組織評估的路徑選擇

通過第三方機構參與慈善組織評估的國際比較，可以歸納出第三方機構參與慈善組織評估機制建設的一些國際共性特點，下文將探討如何優化我國第三方機構參與慈善組織評估的路徑。

(一)政府:政府授權-民間主導

從不同國家或地區評估實踐來看，基于不同文化與歷史、不同法律和政治體制，第三方評估模式不太相同。而我國現有第三方評估尚處于自發且較為混亂的狀態，并且在慈善組織及公眾心目中缺乏公信力，究其原因是第三方機構缺乏合法性地位，而獲得合法性地位需要政府的政策授權。因此，政府應在政策層面積極介入第三方評估，通過政策明確其合法性，由其獨立開展慈善組織評估事務。要確立“政府授權-民間主導”的評估模式，政府應當從以下幾方面入手。第一，政府應從法律上明確第三方評估機構的評估地位。在今后出臺的《慈善法》及慈善組織管理的其他條例中明確第三方評估機構的準入條件、合法地位，從法律層面解決第三方評估機構的合法性問題。第二，為了促進第三方評估機構的發展，政府應該對其建立監管機制，包括準入制度、程序制度及公開制度等方面的建設。第三，政府應以法令形式要求具有募集資格的慈善組織全面公開組織信息，建設覆蓋全社會的慈善信息公開網絡系統，從而使第三方機構能夠依據充分的慈善信息進行科學評估。第四，政府應及時運用評估結果實施獎懲機制。對于評估合格及優秀的慈善組織，政府應給予精神及物質雙重獎勵。而對于評估不合格機構，政府應施加懲戒，輕者勒令整改，重者加以關閉。只有獎懲分明才能形成秩序，從而使我國慈善事業得以良性發展。

(二)第三方機構:資金多元-評估科學

和西方國家相比，我國第三方評估還處于自發和半自發狀態，要真正充當慈善事業發展領域的仲裁者角色，第三方機構在發展中還需注意如下幾個方面。

第一，建設公益資金。穩定的獨立資金是維系第三方評估機構正常運行的基本條件，只有具備這一條件，第三方機構才能在價值中立的前提下進行客觀評估，從而保證評估結果的科學性和公正性。依據國外第三方機構的發展經驗，獨立第三方機構一般不接受任何評估對象及其捐助者的捐款，其資金來源一般是公益資金，如美國具有較強公信力的第三方評估機構——慈善導航。該機構為了獲取評估獨立資金成立了Charity Navigator 基金會，為慈善導航募集評估獨立資金，從而保證了Charity Navigator 的獨立性。因此，我國第三方機構也應積極倡導建立評估公益資金。第二，提高專業水平。我國第三方評估應多了解、多學習國際上的評估技術和方法，并在實際中加以運用，探索符合我國國情的評估方法。同時，第三方評估機構應優化人才隊伍，完善評估流程，提升評估能力。第三，拓寬信息來源。第三方機構應拓寬評估信息來源，以做出準確、科學的評估。第三方機構一方面從政府機構、慈善組織處獲取登記、財務、項目、人事等常規信息，另一方面也可以從公眾處獲取慈善組織的違規信息或評價信息，如可以設立網絡舉報或評價板塊，鼓勵公眾監管慈善組織的公益行為。

(三)社會:媒體宣傳-公眾參與

要提升第三方評估機構的社會認可度，還需要新聞媒介的宣傳及社會公眾的積極參與。大眾傳媒是對慈善組織實施社會監督的重要媒介，近幾年我國媒體在慈善組織監管方面發揮了重大作用，一系列慈善違規事件都是在媒體追蹤中得以曝光的。因此，大眾媒體作為公眾輿論的重要傳播途徑，應在我國慈善組織第三方評估機制建設中承載宣傳功能。[7]媒體應對第三方評估機構加大宣傳，促進社會對第三方獨立評估的認知度。同時，媒體應積極報道第三方評估結果，宣傳優秀慈善組織的典型事例，公布不合格慈善組織名單，引導公民正確、高效地選擇捐贈對象，幫助慈善組織樹立社會公信力。公眾是第三方評估的原始推動力，公眾應在資金及信息方面為第三方評估機構的發展提供支持。資金援助是第三方機構得以維系的基石，而信息援助則是第三方機構評估公正性的保證。根據國外經驗，公眾的舉報及評價是評估信息的重要源頭。因此，我國公眾應增強慈善公益維權意識。公益維權是相對傳統的“私益維權”而言的，旨在表達和保護社會公共利益的維權行為，公民揭露某些慈善組織侵占善款、項目縮水等違規信息，即為公益維權行為。我國公眾應通過第三方評估機構提供的合法途徑提供維權信息，以彰顯公益維權精神。

五、總結

我國歷來就有優良的慈善傳統，慈善事業的蓬勃發展能夠解決當前社會發展中的一系列問題，保證社會的良性運行。而今我國慈善組織遭遇了嚴重的信任危機，因而有效提升慈善組織的社會公信力已成當務之急。因此，我國應適當借鑒別國經驗，形成與我國慈善事業發展相適應的第三方機構參與慈善組織的評估機制，促進慈善組織的良性發展，引導公眾的慈善行為，使社會形成持續的慈善動力。

[1]陸明遠.政府績效評估中的第三方參與問題研究[J].生產力研究，2008，(5).

[2]包國憲，張志棟.我國第三方政府績效評價組織的自律實現問題探析[J].中國行政管理，2008，(1).

[3]段紅梅.我國政府績效第三方評估的研究[J].河南師范大學學報，2009，(11).

[4]王春英.淺議我國NGO 管理中的第三方評估機制[J].學會，2009，(6).

[5]劉婷.獨立的第三方進行政府績效考核成因、難點及其對策分析[J].管理世界，2008，(9).

[6]沈慎.美國慈善組織評估機構概述[J].社團管理研究，2012，(2).

[7]高鑒國.美國慈善捐贈的外部監督機制對中國的啟示[J].探索與爭鳴，2010，(7).