多方參與的社會(huì)治理創(chuàng)新：發(fā)展社會(huì)福利的新路徑

錢 寧

(云南大學(xué) 滇池學(xué)院，云南 昆明 650228)

社會(huì)治理創(chuàng)新是當(dāng)代中國國家治理體系創(chuàng)新的重要組成部分。在中國社會(huì)改革開放不斷深化，社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)利益關(guān)系不斷調(diào)整的背景下，如何運(yùn)用治理的理念和方法來解決社會(huì)變革帶來的各種社會(huì)變化和由此產(chǎn)生的各種社會(huì)問題，將社會(huì)變革的成果變成惠及民生和改善社會(huì)福祉的要素，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧有序發(fā)展，就構(gòu)成了社會(huì)治理創(chuàng)新的基本內(nèi)容。通過多方參與的社會(huì)治理創(chuàng)新來解決中國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的社會(huì)福利改革與發(fā)展問題，以社會(huì)福利發(fā)展中的自身問題為著眼點(diǎn)，從福利治理的角度探索解決社會(huì)福利發(fā)展的難題，就是本文所要討論的問題。

一、作為一種破解當(dāng)代社會(huì)發(fā)展難題方法的社會(huì)治理

社會(huì)福利問題從本質(zhì)上說是一個(gè)社會(huì)發(fā)展問題。“社會(huì)發(fā)展最為顯著的特點(diǎn)是，它旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施，以圖達(dá)成各種社會(huì)政策的和諧。”而所謂“發(fā)展”，不僅“包括工業(yè)化所帶來的經(jīng)濟(jì)變化”，“也指導(dǎo)致城市化的社會(huì)變化過程、對現(xiàn)代生活方式的接受、對生活采取新的態(tài)度等。而且，它也帶有福利含義，即發(fā)展會(huì)提高人們的收入，改善人們的教育水平、住房條件和健康狀況。”*詹姆斯·米奇利：《社會(huì)發(fā)展：社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第1-3頁。通過社會(huì)發(fā)展來促進(jìn)人類福利，以克服經(jīng)濟(jì)的增長和社會(huì)的變化對人民生活的影響，就成為當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)發(fā)展的主要內(nèi)容與社會(huì)追求的目標(biāo)。而運(yùn)用“治理”的理論和方法來解決社會(huì)發(fā)展問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)進(jìn)步的和諧，是一個(gè)具有方法論和實(shí)踐性價(jià)值的話題。

在此種語境下，社會(huì)治理是當(dāng)代社會(huì)科學(xué)用來理解和分析處于復(fù)雜、多元關(guān)系中的公共利益和社會(huì)發(fā)展問題的一種思維范式或理論框架，也是各國政府在解決經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展問題上的政治實(shí)踐原則，更成為公共物品的生產(chǎn)與分配、公共事務(wù)運(yùn)作與協(xié)調(diào)的政策分析框架和解決方案。而建立能夠推動(dòng)社會(huì)朝著有助于社會(huì)公平正義局面的形成，有助于處境不同的個(gè)人、群體和社會(huì)階層改善其生活狀況，保護(hù)弱勢群體的權(quán)益并增進(jìn)他們的福祉的社會(huì)治理體系，更是現(xiàn)代國家及其行政體制解決在民生問題上，“政府失靈”和“市場失靈”造成的各種社會(huì)矛盾沖突的基本思路。

眾所周知，自上個(gè)世紀(jì)七十年代末以來，新自由主義把方法論的個(gè)人主義作為自己的意識形態(tài)旗幟，將社會(huì)發(fā)展問題變?yōu)榻?jīng)濟(jì)問題，鼓吹“把政府看成是問題，而把市場看成是答案”的觀點(diǎn)[注]張昕：《轉(zhuǎn)型中國的治理與發(fā)展》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第2頁。，力圖通過所謂市場調(diào)節(jié)來限制國家在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利方面的作用，結(jié)果導(dǎo)致了包括前蘇聯(lián)東歐所謂“轉(zhuǎn)型國家”在內(nèi)的許多發(fā)展中國家“從政府控制的經(jīng)濟(jì)向資本主義經(jīng)濟(jì)過渡過程中遇到的諸多困難”，陷入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的混亂。也導(dǎo)致了西方福利國家在減少社會(huì)福利支出和強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任的改革中“不平等和貧困的加劇”[注]哥斯塔·艾斯平—安德森編：《轉(zhuǎn)變中的福利國家》，周曉亮譯，重慶出版社2003年版，第22頁。。鑒于這樣的教訓(xùn)，“治理”作為 “一個(gè)十分有用的概念，它使國際金融機(jī)構(gòu)(以及捐贈(zèng)者)放棄經(jīng)濟(jì)主義，重新考慮與經(jīng)濟(jì)改革議程相關(guān)的關(guān)鍵性社會(huì)和政治問題。”[注]辛西婭·休伊特·德·阿爾坎塔拉：《“治理”概念的運(yùn)用與濫用》，《國際社會(huì)科學(xué)》(中文版)1998年3月號。

1989年，世界銀行發(fā)表的《撒哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長》研究報(bào)告，針對非洲國家以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的國家發(fā)展戰(zhàn)略失敗而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退和國家治理危機(jī)，把“治理”上升成為國家層面的行動(dòng)要求，以此來解決忽視社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主義路線造成的衰退和自上而下的管理方法所導(dǎo)致的腐敗與低效率，以營造一個(gè)有助于把人民動(dòng)員起來，有助于社會(huì)公正，“從而改善貧苦人民獲得健康、教育、供水和糧食保障的機(jī)會(huì)”， “達(dá)到改善人類福利這一根本目的”[注]皮埃爾·蘭德爾—米爾斯、拉姆戈帕爾·阿加瓦拉、斯擔(dān)利·普利斯：《撒哈拉以南非洲國家從危機(jī)走向持續(xù)增長》，國際貨幣基金組織和世界銀行季刊《金融與發(fā)展》1989年12月號。。這個(gè)報(bào)告對非洲國家過去30年和今后30年進(jìn)行的研究，通過“治理危機(jī)”的分析，把改善治理，發(fā)展“能力培養(yǎng)”和“投資于人民”[注]皮埃爾·蘭德爾—米爾斯、拉姆戈帕爾·阿加瓦拉、斯擔(dān)利·普利斯：《撒哈拉以南非洲國家從危機(jī)走向持續(xù)增長》，國際貨幣基金組織和世界銀行季刊《金融與發(fā)展》1989年12月號。的國家治理體系作為一個(gè)具有政治和社會(huì)戰(zhàn)略意義的問題提了出來。

鑒于上述情況，治理作為一個(gè)現(xiàn)代政治詞匯和學(xué)術(shù)用語的流行，反映的是現(xiàn)代社會(huì)人們對政治統(tǒng)治和社會(huì)控制的新理解。就其現(xiàn)代意義而言，所謂治理 “意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會(huì)”。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治不同，“治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。”[注]俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第2頁。而“社會(huì)治理”則是由社會(huì)來控制人們的行為以實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序和社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)一致。它不是單純的依靠國家機(jī)器或政府行政體系的強(qiáng)制力量，而是通過政府與民間、公共部門和私人部門之間的合作與互動(dòng)，依靠社會(huì)自組織形成的信任與互利的社會(huì)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的作用來實(shí)現(xiàn)社會(huì)過程。[注]錢寧：《勞動(dòng)關(guān)系治理與工業(yè)社會(huì)秩序的建構(gòu)——社會(huì)治理創(chuàng)新背景下的企業(yè)社會(huì)工作》，《社會(huì)工作》2014年第1期。通過將不同的社會(huì)主體或公共事務(wù)與社會(huì)福利的利益相關(guān)者連接起來，把傳統(tǒng)社會(huì)管理體制中的被管理者也變成管理主體參與到社會(huì)管理過程中，并作為實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)或社會(huì)福利治理的能動(dòng)力量發(fā)揮積極作用，從而創(chuàng)新社會(huì)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善治，就成為社會(huì)治理創(chuàng)新的目的所在。

對于正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)代化全面轉(zhuǎn)型的中國社會(huì)而言，建立現(xiàn)代國家治理體系，解決社會(huì)轉(zhuǎn)型中舊體制與新體制、舊的管理模式和思維慣習(xí)向新的模式與思維方式轉(zhuǎn)變中，由于“市場機(jī)制的不成熟和政府監(jiān)管責(zé)任的缺失”[注]陳明明：《治理現(xiàn)代化的中國意蘊(yùn)》，《新華文摘》2014年第13期。而出現(xiàn)的“政府失靈”、“市場失靈”，以及由于“社會(huì)組織這一板塊，相對于政府組織和市場組織這兩個(gè)強(qiáng)勢板塊如今還很弱小”[注]鄭杭生：《“理想類型”與本土特質(zhì)——對社會(huì)治理的一種社會(huì)學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)評論》2014年第3期。可能造成的“社會(huì)失靈”問題開展治理創(chuàng)新，建立以社會(huì)為中心的治理體系來推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，也就成為一項(xiàng)戰(zhàn)略性的目標(biāo)。因此，十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的社會(huì)治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略，把社會(huì)治理體制的創(chuàng)新概括為“改進(jìn)社會(huì)治理方式。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。堅(jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問題。堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。”通過以上方面的創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)“人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序”的社會(huì)治理目標(biāo)。

概言之，“社會(huì)治理”理念的流行，是社會(huì)科學(xué)對現(xiàn)代社會(huì)變遷所引起的社會(huì)行動(dòng)主體多元化、利益格局的多中心化在國家層面和地方層面產(chǎn)生的不確定性的思考，也是當(dāng)代社會(huì)政治發(fā)展對國家及其政府行政機(jī)構(gòu)如何維護(hù)多極化社會(huì)秩序，以打破政府與民間、公共部門與私人部門之間隔閡，并在它們之間開展積極互動(dòng)提出的新要求。就此而言，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)的是在充滿復(fù)雜性和不確定性的現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境中，從國家到地方和社區(qū)，從公共行政體系到私人生活領(lǐng)域，各層面的社會(huì)行為主體在追求各自利益的過程中，應(yīng)更加注重責(zé)任和效率的特點(diǎn)。它試圖在多中心和多元化的社會(huì)環(huán)境中，尋求理解“在公共行為的眾多行為體(個(gè)體或集體)之間發(fā)展起來的緊密的相互關(guān)系”，進(jìn)而去發(fā)展“行為體之間(戰(zhàn)略或利益)的協(xié)調(diào)”、“規(guī)則與行動(dòng)價(jià)值之間的協(xié)調(diào)”，來激發(fā)“整體社會(huì)的活力”[注]讓—皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第23頁。。因而，用社會(huì)治理來化解社會(huì)變遷中個(gè)人利益與公共利益的矛盾沖突，運(yùn)用多方參與的治理理論和方法來解決社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中新舊體制交替造成的利益格局變化、社會(huì)秩序混亂、貧富差距擴(kuò)大、民生問題突出等矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧與社會(huì)福利發(fā)展，就成為一個(gè)具有較高價(jià)值期待的可選擇路徑。

二、多方參與的社會(huì)治理創(chuàng)新對社會(huì)福利發(fā)展的意義

自上個(gè)世紀(jì)八十年代以來，全球社會(huì)福利的發(fā)展，圍繞著“要平等還是要效率”的爭論，經(jīng)歷了從國家主導(dǎo)的體制到市場調(diào)節(jié)的體制、再到多主體參與治理的一系列變化。由于福利國家的危機(jī)而產(chǎn)生的福利私營化戰(zhàn)略，其主要理由有兩個(gè)：一個(gè)是“削減公共支出負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)自力更生”，另一個(gè)是為了“應(yīng)付‘后工業(yè)’社會(huì)更加差異、更加個(gè)人主義的需要”[注]哥斯塔·埃斯平—安德森編：《轉(zhuǎn)變中的福利國家》，周曉亮譯，重慶出版社2003年版，第35頁。。然而，這一戰(zhàn)略在實(shí)踐中遭到種種限制而難以推進(jìn)，反而因?yàn)橥菩锌s減公共開支和私有化政策而招來一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題，使大多數(shù)人陷入“不安全”的生活狀態(tài)[注]拉里·埃利奧特、丹·阿特金森：《不安全的時(shí)代》，曹大鵬譯，商務(wù)印書館2001年版，前言。。如何跳出國家理論和市場理論單中心治理邏輯，探索在“政府與市場之外的自主治理”的可能性[注]毛壽龍：《公共事物的治理之道》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。，以減少平等與效率之間的張力，更好地解決競爭與不確定性環(huán)境下人們對安全和秩序的社會(huì)福利需求，就成為理論界需要解決的主要問題。而多方參與的社會(huì)治理正是在這樣的背景下，作為一種探求在公共物品和社會(huì)福利的供給過程中，私有化和國有化兩個(gè)極端之外可能的治理方式，引起人們普遍的關(guān)注和討論。

所謂多方參與的社會(huì)治理創(chuàng)新，就其對建構(gòu)社會(huì)福利治理體系的作用來說，是在社會(huì)治理的源頭上，把發(fā)展民生福利，實(shí)行公共服務(wù)均等化作為重點(diǎn)，在解決民生問題時(shí)，既要注重制度安排的公平正義，保證改革開放和社會(huì)發(fā)展的成果能夠?yàn)槿w人民所共享。同時(shí)也要建立起與現(xiàn)代社會(huì)福利發(fā)展相適應(yīng)的多元化社會(huì)福利治理機(jī)制，針對社會(huì)福利運(yùn)行過程中存在的單純依賴政府主體，把一切福利責(zé)任歸結(jié)為政府責(zé)任，民眾只作為社會(huì)福利供給的對象和享用者，被動(dòng)接受政府或救援機(jī)構(gòu)提供的物質(zhì)幫助和服務(wù)的單中心治理的局限，讓社會(huì)福利的對象也成為福利治理的主體，變被動(dòng)的社會(huì)保護(hù)為主動(dòng)的社會(huì)參與，建立以社區(qū)和社會(huì)組織為主體的“自組織治理”[注]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，載俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版。體系。形成由國家力量和民間力量、公共部門和私人部門，政府、企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織和公民共同治理的社會(huì)福利發(fā)展新格局，以便“當(dāng)社會(huì)領(lǐng)域甚至更寬闊領(lǐng)域發(fā)生問題時(shí)，政府和各種社會(huì)力量會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)、協(xié)商調(diào)解、化解和解決問題。”[注]王思斌：《社會(huì)工作在創(chuàng)新社會(huì)治理體系中的地位和作用》，《社會(huì)工作》2014年第1期。

用多方參與的社會(huì)治理創(chuàng)新來克服傳統(tǒng)理論和實(shí)踐以理性人假設(shè)為基礎(chǔ)的單中心治理模式造成的社會(huì)福利治理困境，一個(gè)重要的理論依據(jù)是當(dāng)代社會(huì)科學(xué)廣泛討論的多中心治理理論。印第安納學(xué)派的重要代表人物之一埃利諾·奧斯特羅姆在關(guān)于“公共事物的治理之道”的研究中，通過批判傳統(tǒng)的國家理論和市場理論的局限，提出的以自主治理為基礎(chǔ)的多中心治理的分析框架，為破解以往理論要么“以利維坦為‘唯一’方案”，要么“以私有化為‘唯一’方案”的公共事物治理中的單中心治理邏輯[注]埃利諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版，第11-16頁。提供了新的路徑。在她看來，與政府強(qiáng)加各項(xiàng)規(guī)章以及純粹的市場化方式相比，當(dāng)人們面對一個(gè)“在復(fù)雜和不確定的公共池塘資源環(huán)境中”采取決策和行動(dòng)時(shí)，一群相互依賴的個(gè)體有可能“把自己組織起來、進(jìn)行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益。”[注]埃利諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海譯文出版社2012年版，第35頁。

自主治理的理論把整個(gè)社會(huì)治理看作是由不同的社群、地方共同體等自主組織而成的多中心體系。在規(guī)模較小的公共事物治理和資源利用中，這些不同的自主組織中的人們能夠在相互接觸中經(jīng)常溝通、不斷了解，并且彼此建立信任和依賴感。通過長時(shí)間的共同居住和交流，人們之間形成了共同的行為準(zhǔn)則和互惠的處事模式，個(gè)體與個(gè)體之間能夠就維護(hù)公共利益而組織起來，采取集體行動(dòng)，進(jìn)行自主治理。[注]張鑫：《奧斯特羅姆自主治理理論的評述》，《改革與戰(zhàn)略》2008年第10期。因而，自主治理作為一種具有利己和利他特性的集體行為模式，既能夠有效地解決公共選擇理論中“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動(dòng)困境”等理論模型 “個(gè)人理性行為往往導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果”的難題，又能夠?qū)φ捎诓荒苡行У貞?yīng)對個(gè)體理性化的福利需求而產(chǎn)生失靈現(xiàn)象和市場過于追求效率而造成的個(gè)人在競爭中的失敗問題進(jìn)行補(bǔ)充和糾正，從而成為一種與國家理論和市場理論并存的治理模式。

從多方參與的社會(huì)治理創(chuàng)新對社會(huì)福利發(fā)展的意義來看，多中心治理理論對當(dāng)前社會(huì)福利體制改革的爭論中，是要政府更多承擔(dān)對民眾的社會(huì)福利責(zé)任，還是把福利責(zé)任交給市場來解決社會(huì)福利的效率問題這種選擇性難題，提供了超越的可能。社會(huì)福利是一個(gè)復(fù)雜的利益分配體系。其基本運(yùn)行方式是運(yùn)用再分配的政策手段來調(diào)節(jié)市場分配造成的收入差距，解決社會(huì)分配不公帶來的社會(huì)問題，以維護(hù)社會(huì)成員的基本生活秩序和公民權(quán)利不受各種人為的和自然的風(fēng)險(xiǎn)的侵害。現(xiàn)代社會(huì)福利制度正是基于這樣的目的而建立的，也只有通過其功能的全面發(fā)揮才能實(shí)現(xiàn)這一目的。但是，在社會(huì)福利的實(shí)踐中，現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)性的變化，使得以提供社會(huì)保護(hù)為主要目標(biāo)的社會(huì)福利制度，在“人口的老齡化、家庭結(jié)構(gòu)的變化、經(jīng)濟(jì)增長減緩、高失業(yè)率、激增的預(yù)算赤字、對高稅收的日益強(qiáng)烈的抵制、市場力量的支配作用、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的私人化、日益加劇的國內(nèi)競爭和國際競爭、全球化和技術(shù)變化的加速發(fā)展”等等因素的作用下，不斷受到質(zhì)疑和批評[注]哥斯塔·埃斯平—安德森編：《轉(zhuǎn)變中的福利國家》，周曉亮譯，重慶出版社2003年版，前言。，而以削減福利支出、推進(jìn)私有化和市場化、降低人們對政府福利體制的依賴性為目標(biāo)的新自由主義福利制度改革，不僅沒有有效地解決財(cái)政赤字和就業(yè)問題，反而擴(kuò)大了貧富收入差距，導(dǎo)致社會(huì)福利問題治理的失敗。在這樣的治理困境下，“多中心治理”理論猶如“市場和國家之外”的另一只“看不見的手”[注]譚江濤、王群：《另一只“看不見的手”——埃莉諾·奧斯特羅姆與“多中心”理論》，《開放時(shí)代》2010年第6期。，讓我們看到了民間社會(huì)自主治理對解決社會(huì)福利發(fā)展難題的可能性，也為深化社會(huì)福利體制改革，構(gòu)建多方參與的社會(huì)福利治理新格局提供了新的路徑。

三、建構(gòu)多方參與社會(huì)福利治理新格局的路徑分析

建構(gòu)治理社會(huì)福利問題多方參與新格局，促進(jìn)社會(huì)福利體制的改革與創(chuàng)新，既是實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)全面現(xiàn)代化對社會(huì)福利發(fā)展的要求，也是推動(dòng)中國實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和創(chuàng)新領(lǐng)域之一。然而，由于制度體制不完善、改革不夠深入，社會(huì)福利發(fā)展面臨社會(huì)文化環(huán)境、制度環(huán)境、組織與思想觀念等方面的局限，也存在社會(huì)福利制度本身的能力和資源不足的問題制約著社會(huì)福利發(fā)展，使社會(huì)福利的治理成為建構(gòu)這一新格局所要解決的主要問題。為此，本文將從以下四個(gè)方面分別加以討論。

從社會(huì)治理創(chuàng)新的角度看，建構(gòu)多方參與的社會(huì)福利治理新格局，首先要明確的是，多方參與意味著社會(huì)福利是一個(gè)多元化的體系，它不僅依賴于政府財(cái)政的支持，也依賴于市場化的策略所能提供的財(cái)富增長、就業(yè)機(jī)會(huì)和收入的增加，同時(shí)還依賴于公民社會(huì)發(fā)展所激發(fā)的共濟(jì)和互助精神、家庭和社區(qū)福利功能的發(fā)揮等政府和市場之外的力量參與到社會(huì)福利治理的行動(dòng)中來。從頂層設(shè)計(jì)的角度為以上社會(huì)福利行為的主體發(fā)揮其作用提供體制制度和政策空間，形成創(chuàng)新機(jī)制，更全面有效地滿足現(xiàn)代化背景下人民多樣化的福利需求。

其次是要從預(yù)防和控制各種自然的和人為的風(fēng)險(xiǎn)對人們的日常生活秩序的侵害與威脅角度，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的多元化社會(huì)福利體制，跳出單純社會(huì)保護(hù)的傳統(tǒng)社會(huì)福利模式，把防范自然風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任看作是政府的主要責(zé)任的思維范式，培育市場和社會(huì)、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)和個(gè)人的責(zé)任意識和責(zé)任能力，建立責(zé)任福利體制，用社會(huì)投資的理念和方法改變現(xiàn)行福利治理中強(qiáng)政府、弱社會(huì)，重視企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和忽視其社會(huì)責(zé)任等不利于社會(huì)治理創(chuàng)新的片面性，營造風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的福利文化環(huán)境，公平分擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任，使所有社會(huì)福利的提供者和使用者都作為治理主體發(fā)揮作用。因此，作為一種治理思路，多方參與的社會(huì)福利治理創(chuàng)新，首先意味著在社會(huì)福利資源和服務(wù)的供給上，存在著多個(gè)供給主體；而在治理過程中，他們既是使用者也是參與者。通過這樣的創(chuàng)新形成的治理格局，就能有效地解決治理主體單一、治理資源不足，福利服務(wù)提供者和使用者分離、責(zé)任與權(quán)利不對等而造成的效率不高，偏好免費(fèi)午餐，對待公共福利資源搭便車和機(jī)會(huì)主義的傾向。

其三是在建構(gòu)多方參與的社會(huì)福利治理創(chuàng)新中，政府職能和角色要有“壯士斷腕”的勇氣和態(tài)度進(jìn)行革命性轉(zhuǎn)變。這就意味著在創(chuàng)建治理新格局的過程中，政府不再把自己放在治理體系的中心位置，不再以獨(dú)斷的權(quán)威或統(tǒng)治者的姿態(tài)出現(xiàn)，而要發(fā)展一種“協(xié)商政治”，運(yùn)用民主的方式來表達(dá)意見，聽取不同的聲音，了解不同的需求，讓度出更多更大的權(quán)力來支持其他主體發(fā)揮作用。同時(shí)，這種角色的轉(zhuǎn)變也意味著政府需要學(xué)習(xí)和掌握更多的治理手段和技巧，能夠運(yùn)用有限的公共權(quán)力和財(cái)政資源去撬動(dòng)市場資源和社會(huì)資源來發(fā)展社會(huì)福利，推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化向著更高層次和水平發(fā)展。因而，政府在社會(huì)福利治理創(chuàng)新格局中，不再是單一的直接福利提供者和責(zé)任主體，更多地是扮演中介者、政策倡導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色，即制定多方參與的社會(huì)福利治理體制制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多種手段為各個(gè)社會(huì)福利主體參與治理行動(dòng)提供依據(jù)和便利。通過將集中于行政部門的權(quán)力和資源釋放出來，把能夠交由社會(huì)組織或企業(yè)來完成的事務(wù)進(jìn)行放權(quán)，讓那些有關(guān)社會(huì)福利治理的職能還給社會(huì)，能夠激發(fā)社會(huì)各方面的活力來解決僅靠政府行政體制無法解決的社會(huì)福利管理、服務(wù)難題，減少由于權(quán)力過于集中造成的官僚主義和低效率，也有助于解決改革開放中“權(quán)力部門化，部門利益化”的重大積弊[注]王長江：《改革目標(biāo)：國家治理能力現(xiàn)代化》，《三聯(lián)生活周刊》2014年第10期。。

最后，也是實(shí)現(xiàn)多方參與的社會(huì)福利治理新格局最為重要的事項(xiàng)，就是培育和發(fā)展社會(huì)的自主組織和自主治理機(jī)制與能力，讓基層社會(huì)(社區(qū))和各種民間組織作為政府和市場之外的“第三極”治理的主體，有機(jī)會(huì)、有途徑在治理體系中發(fā)揮作用，為克服社會(huì)福利發(fā)展中政府沒有能力解決而市場又不愿意做的治理難題，發(fā)揮更為積極的作用。從多中心治理的視角看，作為政府和市場之外的“第三極”，社區(qū)或民間社團(tuán)并不是一個(gè)單一的實(shí)體，也不是一個(gè)有著高度整合的制度體系和集中統(tǒng)一性的所謂單一“中心”。相反，它們是一個(gè)彌漫于人們的日常生活和各種社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域的無形網(wǎng)絡(luò)。它們活動(dòng)的基本特點(diǎn)是自發(fā)性和自組織性，圍繞著某個(gè)具體的共同利益或需要，在一個(gè)較小規(guī)模或范圍內(nèi)采取集體行動(dòng)來解決的問題；而它們的行動(dòng)策略則往往是實(shí)用主義的、重視具體的效果和共同體的團(tuán)結(jié)。因此，這個(gè)“第三極”中心實(shí)際上是一些扎根基層社會(huì)的地方性、專業(yè)性、共同體性質(zhì)的組織或社群組成的社會(huì)福利“聯(lián)盟”。它們各自使命不同、目標(biāo)追求不同，但是對實(shí)現(xiàn)共同利益和改善社會(huì)福祉有著積極的、不可替代的作用。由于這些組織和社群廣泛存在于基層社會(huì)的各個(gè)角落，而往往政府的行政觸角難以觸及這些地方，企業(yè)不愿意涉足，它們的存在恰恰起到拾遺補(bǔ)缺、糾正政府失靈和市場失靈的作用。當(dāng)然，這里必須明確的是，多方參與的社會(huì)福利治理強(qiáng)調(diào)的是多個(gè)主體的共同參與，而不是用一個(gè)主體代替另一個(gè)主體。發(fā)揮民間社會(huì)的自主組織和自主治理功能，絕不意味著它可以替代政府和市場的角色，而是三者共同構(gòu)成多中心治理的新格局。

總之，社會(huì)治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的“善治”。而“所謂善治就是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)公共利益最大化。”[注]何增科：《公民社會(huì)與民主管理》，中央編譯出版社2007年版，第169頁。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最直接的任務(wù)是改革社會(huì)福利運(yùn)行的體制和機(jī)制，發(fā)展政府與民間合作共治的社會(huì)福利發(fā)展新格局，從政策制度上克服傳統(tǒng)社會(huì)福利體制不適應(yīng)改革開放和社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的各種弊病，大力發(fā)展以社會(huì)為中心、具有廣泛社會(huì)參與性、全體社會(huì)成員與政府共同負(fù)責(zé)的社會(huì)福利制度，使社會(huì)福利更有活力、人民需求得到合理而有效的滿足，社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序更加和諧有序。就此而言，多方參與的社會(huì)福利治理思路，使我們能夠從一種更為全面而明確的系統(tǒng)互動(dòng)視角，在政府、市場和社會(huì)的多個(gè)層面上觀察、思考由于市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活多元化、經(jīng)濟(jì)全球化和勞動(dòng)力市場的變化、人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)與功能的變化等造成的社會(huì)福利問題，進(jìn)而在實(shí)踐上為解決復(fù)雜性和不確定性環(huán)境中各種社會(huì)福利治理問題提供了方法和路徑。