體制結構與輸出：一個關于我國政府公信力問題的分析架構*

李松林

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300071）

早在2006年3月，溫家寶總理在十屆人大四次會議上所作的《政府工作報告》中明確指出：“要加快推進行政管理體制改革，建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。”從此可以得出如下結論：政府執行力與公信力同共時性的行政體制有內在聯系。當前，國內有關政府公信力的研究往往同政府能力問題、腐敗問題、政策問題、公共服務問題、依法行政問題等聯系起來，而對于體制問題則著墨不多。其中原因可能有二：一是研究者憚于體制問題的政治敏感性；二是源于研究者的從體制到政府公信力的跨度過大的主觀判斷。

然而，鑒于體制的重要基礎性地位，不在體制的框架中審視政府公信力問題，就無從剖析當前政府公信力薄弱狀況的深層次原因，找到提升公信力的根本路徑。本文采取結構主義立場，建立了行政體制的分析框架，探討當前我國政府公信力問題，本文確定了如下研究問題：行政體制與政府公信力關系是什么？制約政府公信力的深層次原因是什么？提升政府公信力的根本路徑是什么？

一、概念界定

1.行政體制

要準確理解行政體制概念，首先要準確把握“體制”概念的內涵。金東日的觀點：“體制是規定社會組織或領域的基本運行方式和性質的概念，并具有整體性、同基本理念和權力的密切關聯性、象征性、自我強化的傾向等特征。”[1]該定義是從動態、功能意義上界定體制概念的。這是筆者迄今所看到的國內第一篇相對系統的研究體制的文獻。受此影響，本文認為體制是規范領域（政治、經濟、社會或文化）或組織之間正式關系結構架構設計，它是制度的一種特殊形式，是一種確定和維持組織或領域基本關系的制度結構。按照帕森斯結構功能主義觀點：結構靠制度來維系存在，制度靠結構發揮作用。[2]那么，體制既是用來描述宏觀層面關系結構的概念，又是相關主體間關系結構，還是一種制度。

再回到行政體制的概念。顏延銳等認為“行政體制是制度化的行政關系及相關的政治關系，是有關行政的‘體’（行政主體、行政客體和有關政治主體及其基本關系）和‘制’（相關基本制度）的總和”。[3]根據對體制的理解，筆者同意此行政體制的界定。行政體制是同政府組織功能發揮相關的主體之間的基本的、宏觀性的關系結構（權力、責任等關系結構），但結構靠制度去維系，行政體制也是一種基本性制度。

2.政府公信力

目前對政府公信力概念大致有三類。第一種是政府為主體的觀點。如“政府公信力即政府的影響力與號召力，是政府行政能力的客觀結果，……。”[4]第二種是公眾為主體的觀點。“政府公信力是民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，是政府行為所產生的信譽和形象在民眾中所形成的一種心理反映，它既包括民眾對政府整體形象的認識、情感、態度、期望和信念等，也體現為民眾自愿地配合政府行政，……。”[5]第三種雙重主體的觀點。“公信力既是政府的影響力與號召力，是政府行政能力的客觀結果，同時也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。”[6]筆者傾向于第三種觀點。政府公信力一方面來自公眾的認知或評價，另一方面也有客觀基礎，即行政過程或績效。這兩方面相異但不對立，主觀認知是建立在客觀基礎之上的，主觀與客觀相統一。

二、行政體制與政府公信力：結構主義立場

1.結構主義立場

結構主義不是一個統一的哲學派別，而是由結構主義方法聯系起來的一種廣泛的哲學思潮。Rex Gibson在考察諸種結構主義者的研究實踐所表現的特征之后，認為注重結構、強調對結構的分析是所有結構主義者共同具有的最基本的原則。如再進一步，這最基本的原則又可展現為五個主要特征：整體、關系、消解主體、自調與轉換。[7]首先，結構主義認為，注重整體是研究事物本質的唯一途徑，脫離了整體的部分毫無意義；其次，結構主義相信，現實的本質并不單獨地存在于某種時空中，而總是表現于此物與它物間的關系之中；再次，消解主體是指人失去了他是萬物中心的位置，而是系統中的一個因子，要研究那種與人類有種種關系總和的整體；再次，自調是結構主義者在解釋系統之所以存在時所認定的根本原因；最后，結構主義者所提倡的轉換，其性質則是強調部分與部分、部分與整體間變化的動態性。

一個文化意義的產生與再創造是透過作為表意系統的各種實踐、現象與活動。廣泛來說，結構主義企圖探索一個文化意義是透過什么樣的相互關系（也就是結構）被表達出來。結構主義是一種從宏觀的層面上分析整體的社會結構的方法。結構主義的觀點認為結構是一種一旦形成便不受人的影響，并制約人的社會活動的像自然物一般的“社會事實”。它否定社會行動者的主觀能動性，把社會、社會關系、社會活動、社會結構放在一種純粹的客觀性的立場上看待。

如上所述，本文將“行政體制”視為一種基本的、宏觀性的關系和制度結構。政府公信力一方面來自政府的行政能力，另一方面來自民眾的認知。政府是嵌于一定的行政體制結構之中，鑒于體制結構的基礎性地位，其能力的輸出或釋放必受體制結構的巨大影響。因此，從結構主義視角揭示行政體制與政府公信力的關系具有合理性并便于抓住問題的本質。

2.行政體制與政府公信力的關系：政府公信力是體制結構的輸出

（1）行政體制是決定政府公信力深層次的獨立變量。針對政府公信力流失的“根源”，綜合近年來學者們的研究成果，包括如下幾個方面：一是政府缺乏有效的權力制約機制，腐敗問題屢禁不止；二是政府職能轉變不到位，相關決策欠缺科學性；三是政府信息缺乏足夠透明度，政府行政行為不規范；四是部分政府官員官僚主義作風嚴重，公民參與實踐不足。[8]當然，學者們的這些觀點不失見地。倘若更深究一步就會發現這些所謂的“根源”都是現有的體制弊病的反映。行政體制中主體之間關系的錯位，特別是權力關系和責任關系等的錯位，就會對相關主體肆意作為提供誘因。

行政體制對行政系統的重要性表現在如下方面：首先，行政體制規定了相關主體的基本權力關系和責任關系。某種程度上，由于權力的尋租性，公眾對政府的信任本質上是對縱有監督、橫有制衡、作正確的事的權力的信任。權力分配的合理性決定相關主體功能是否得以正確和充分發揮。權力主體的責任關系合理與否，決定了對權力監督和制約的效果。有權無責者膽大妄為，有責無權者噤若寒蟬，難有作為。這一切取決于體制上的設計。其次，從某種意義上講，行政過程就是政策過程，這一過程大致包括政策制定、執行、評估、監控、終結階段，其中任何一個階段或環節都是在一定體制內實現的，如果相關體制不完善，整個政策過程及其相關行為就會被扭曲，以致政策意圖落空。再次，責任行政需要行政問責制的建立，而行政問責的主體、客體、內容、方式、結果以及有效程度等方面，主要取決于囊括其的體制框架。最后，行政組織在縱向上應具有一致性，橫向上應具有互補性，如果缺少這些，必將導致行政扭曲或沖突現象，而這種一致性和互補性關系需要體制去理順。

（2）行政體制塑造和體現政府公信力。政府公信力，一方面是公眾對政府的信任程度。從這個角度講，政府公信力來自公眾的主觀評價和價值判斷。但它決不是無本之木，無源之水，它的建設和塑造植根于相關主體之間基本制度關系的科學設計。行政體制對政府公信力之所以重要，在于行政體制作為行政系統的一種基本制度架構可以約束主體行為，維護基本行政秩序，進而降低交易成本，保證效率和公平。合理的體制設計始終能框定行政權力在合理范圍之內，保證權責一致等，進而為公眾從政府獲益或政府履行職責的能力提供保障，公眾據此產生對政府的信任。如果一個國家的政治體系結構和制度安排不合理，作為國家公權力機構之一的政府的功能發揮也就無從談起。

（3）行政體制改革是提高政府公信力的根本。如上分析，行政體制對行政過程和結果起極其重要的作用。鑒于體制對行政系統所起的整體性、根本性、基礎性、原則性作用，影響政府公信力的很多變量的改善也取決于體制因素。因此，行政體制和政府公信力有緊密關系。可以說，行政體制是影響政府公信力的重要因素，而且在影響政府公信力的諸多因素中，它是起決定性作用的根本宏觀因素。民眾對政府的信任，其中一方面來自于對制度和體制的信任。對于正處于結構轉型、體制轉軌關鍵時期的我國來說，現有體制存在諸多缺憾，行政體制改革的相對滯后，使得不少地方政府沒能實現整體公信力與地方經濟的同步增長，致使現實中很多人把“政府失敗”歸結于現有體制弊端。公眾對政府的信任程度在很大程度上取決于他們對現行行政體制的總體評價。從這個角度講，行政體制改革是提高政府公信力的根本。

綜上所述，從結構主義的視角看，政府公信力是行政體制結構的輸出。體制結構設計的合理與否關乎體制的輸出能力，關乎民眾對體制的評價，進而決定了政府公信力的高低。

三、制約我國政府公信力薄弱的深層次原因與根本提升路徑

溫家寶曾說：“現在影響我們整個社會進步的，我以為最大的是兩個方面。一是社會的誠信，一是政府的公信力。這兩個方面解決好了，我們社會就會大大向前邁進一步。”[9]僅此就充分證明目前我們政府公信力存在不足和下降趨勢。政府公信力的缺失使政府行為被廣泛置疑，最終必將逐漸削弱政府的合法性。因此，本部分從體制的角度剖析我國政府公信力問題的深層次原因，探尋提升公信力的根本路徑。

1.體制性問題是制約當前我國政府公信力的深層次原因

從政府管理的角度來說，最基本的體制性問題總的來說表現為兩個問題：一是國家社會市場的問題；二是黨政關系問題。[10]這兩個問題本質是權力分配與權力監督問題。第一個問題牽扯到經濟體制與社會體制改革，表現為政府職能問題；第二個問題就是黨的領導體制改革，實際上是政治與行政的關系問題。作為最基本的體制性問題，這兩個問題制約著行政領域的其他體制性問題，甚至技術性問題的解決。

（1）政府、市場與社會關系。這個問題實際上涉及經濟體制與社會管理體制。政府機制、市場機制、社會機制都是資源配置的手段，三者各有所長，各有所短，應該優勢互補。現實問題是由于路徑依賴或逐利動機，行政權力滲透到市場、社會領域。市場與社會，像政府一樣，各個領域都有自己的運行規律。用行政手段不加分析的管理市場和社會，難免扭曲市場和社會的運行規律，資源配置的無效和混亂就成為必然。這些都不斷透支著政府信用。行政的泛化，必將在市場和社會領域產生一些負效應。首先，政府尋租行為泛濫。其次，政府過多插足經濟與社會事務，很多情況下，做的好是應該的，做不好就會面臨民眾的指責，損壞自身公信力。再次，扼殺市場和社會的活力。在行政權力大量滲入市場和社會領域時，市場和社會依附于政府，市場和社會失去同政府平等對話的機會，市場主體和社會主體發展受到壓制。公眾對于政府不必要經濟和社會管制，有時難免扭曲市場和社會發展自身的規律，降低政府公信力。最后，壓制了民眾的參與熱情。在私權利同公權力的較量中，由于公權力的強制性等的特點，前者始終處于弱勢地位。當公民把行政權力視為限制自由的桎梏，而不是公益的福音時，他必將其視為邪惡，而心生厭惡。

（2）黨政關系。在“黨領導一切”的原則下，自然而然的黨就領導行政。當代中國的黨政之間關系、政策制定與政策執行之間的關系，說到底都是政治與行政之間的關系。[11]各級地方黨委是地方一級黨的組織單位，要代表黨對地方實施思想、政治與組織領導，即使是行政領域的一些重要決策，通常也需要通過黨政聯席會議而且主要是由黨委做出決策。這樣，政治系統牢牢地控制了行政系統，行政依附于政治，政治行政化和行政政治化成為常態。這種“黨政一體”的體制設計可能存在如下的弊端：首先，政治與行政一體化使政治與行政形成一個相對封閉的系統，二者缺乏彼此的牽制。其次，行政化的政治使政治機構及其相關人員以追求晉升和待遇為“己任”，從而養成呆板的服從上級和“循規蹈矩”的習慣，缺乏創新性和回應性。另一方面，由于行政化的政治擁有高于行政的權力，為了達到某種政治目的，往往以政治標準為主要尺度。相當程度上法律和制度讓位于“紅頭文件”。最后，行政追求的是法制和規范、決策過程中的合理性及政策執行中的程序。由于行政政治化，在地方政府運行中主要依靠的手段并不是法律、程序及合理性，而是上級黨組織的指示和黨的紀律，以及政治動員和仕途上的榮辱。這些對于地方政府追求合理性，加強制度建設是不利的。

綜上所述，這種政治行政一體化、行政依附于政治的體制是權力集中又缺少監督、權責不對等、文件大于法、人治大于法治的深層原因。這些無疑使民眾對政府行為無法預期，加劇了民眾對政府的不信任感，損害政府的公信力。

2.完善體制是提升政府公信力根本途徑

固然，完善體制并非提高公信力的唯一途徑，但是體制若具有先進性，先進的體制是保證政府及公務員不偏離公益的軌道并輸出良好績效的基礎，進而樹立政府的良好形象，這是提升政府公信力的關鍵。金東日認為“體制先進性包含動態穩定、有效地防止利益和權力的壟斷、善于糾錯和學習、保持符合時代精神的基本理念等主要內容。”[12]提升政府公信力重要一點在于體制的完善。完善體制的目的在于使政府的各項活動更加合理、公正，并解決好政府所面臨的問題。

（1）完善市場經濟體制，提升政府公信力。完善市場經濟體制的關鍵在于正確處理政府和市場關系。處理二者的關系，就是要在充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用基礎上定位好政府的經濟職能。經過三十來年的改革，我國由高度的計劃經濟逐步轉向社會主義市場經濟。總體上，我國的經濟發展模式還是政府主導型，而非市場主導型。

以經濟建設為中心表現之一就是政府績效考核標準的“唯GDP論”。在“政績”的壓力下，各級政府積極干預經濟成為必然，扭曲經濟發展規律，極易導致不健康“胖子經濟”。國有企業建立現代企業制度，但由于企業產權性質及政府意愿，政府成為某些國有企業攫取壟斷利潤的保護神。甚至一些民營企業也同當地政府有著“緊密”的聯系，這完全是政府意愿及政府干預經濟的緣故。因此，充分發揮市場的作用，減少政府對經濟不必要的干預，首先在于改變政府績效考核標準的唯GDP傾向，把標準轉向居民幸福指數非GDP相關指標。從一個以經濟建設為主導型的政府轉變為一個以公共服務為主導型的政府，是政府職能轉變的目標和方向。

現代市場經濟是市場調節與政府作用有機結合體。正確處理政府與市場的關系，關鍵在于政府職能的切實轉變。市場調節的效率，政府作用的優劣，都取決于政府職能的準確界定。概括的講，政府經濟職能應集中在如下幾個方面：建立和維護支撐市場機制的制度基礎設施，如法律體系、信用文化和市場監管等；提供公共產品，以彌補由于外部性造成的“市場失靈”，如社會保障、義務教育、醫療衛生、環境保護等；運用稅收實施二次分配，以減少社會成員、地區之間的收入差距，改善社會公平；運用貨幣、財政、稅收等經濟手段和相關的法律手段對市場實施干預，以減少由于市場機制缺陷而產生的經濟周期性震蕩。

（2）創新社會管理體制，提升政府公信力。創新社會管理體制，本質在于正確處理政府和社會的關系。從總體上說，當前我國社會自治力量弱小，活力有待激發。究其原因，其中一個很重要的方面不能不說在于存在于政府和官員根深蒂固的“控制”而非“治理”思維。本來維護社會穩定是政府的責任，也符合社會利益，無可厚非。但是，當以“維穩”為名義，壓縮社會自由活動的空間，壓制社會力量的成長時，只能不斷的積聚民怨和矛盾。

管理的最高境界在于“無為而治”。達到這樣的境界，不僅必將大大減少政府和社會的運行成本，而且使資源配置更高效率。俞可平認為，社會管理與社會自治是社會治理的兩種基本形式，是一體之兩翼。片面強調社會管理忽視社會自治，就會造成公共權力過度擴張，損害公民的基本民主權利。反之，片面強調社會自治而忽視社會管理，就會帶來社會秩序的失控，影響社會穩定。因而，我們既要加強社會管理，但也必須推進社會自治。[13]在中國社科院社會學所副所長陳光金看來，目前倡導的社會體制改革，關鍵還是要社會自治，避免“行政吸納社會”。[14]

改革開放以來，我國在城鄉居民自治方面正處于社會轉型期，從建立政府和社會和諧關系角度看，政府首先應當培養社會自組織能力，為社會這個有機體健康成長提供外部誘因和條件。首先，思想上要更加重視社會自治；其次，增強公民的社會自治能力；再次，支持社會組織發展；最后，應當不失時機地不斷推進社會自治，努力擴大社會自治的范圍，適時開展鄉鎮社會自治的改革試驗。

（3）改善黨的領導體制，提升政府公信力。“黨領導一切”通過政治領導、思想領導與組織領導實現的。前兩項領導是解決人的意識形態問題，主要營造政治氛圍，其評價標準具有模糊性。組織領導主要通過“推薦”黨的優秀人才擔任國家機關的領導工作來實現的，黨通過組織領導實際上牢牢控制了行政官僚，起碼在形式上保證了他們對黨的忠誠。黨對行政的領導主要是通過各級黨委實現的。黨委職能定位在哪里？既然是領導就是宏觀戰略性的，而不是微觀操作性的。黨委領導是原則性的，使行政不偏離堅持黨的路線、方針、政策，以黨的標準為標準，堅持正確的政治方向。

改善黨的領導體制在于規范黨政關系，使行政相對獨立于政治必須加強公務員隊伍的建設。首先，淡化行政的政治色彩和人格化關系，促進公務員群體的性質由政治性向建設性、技術性轉變。政府公務員必須具有追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。其次，黨委考核與行政考核分開。在黨委領導的行政首長負責制下黨委干部也實行行政干部的政績考核標準，這迫使各級黨委經常將工作重心移向行政工作，陷入行政性事務之中。因此，必須對這種政績考核內容加以改進，將對黨委的考核重心放在“黨的思想、組織、作風、制度建設的成效等”，進一步說，放在決策、穩定社會、監督政府部門是否廉潔高效等主要功能的發揮上。最后，改變黨政領導互相兼職的現狀。黨政領導互相兼職是為了減少黨政之間的掣肘，減少領導干部的舉措。黨政之間的矛盾是由于其之間關系不規范造成的。黨政領導互相兼職更加強了政治與行政一體化的體制。黨委應在行政性、事務性工作上向政府放權，由政府去組織，而將工作重心放在對政府的施政行為是否堅持了正確的方向、是否遵守憲法和法律、是否清正廉明、是否高效、是否符合人民的利益要求等方面的監督上。

本文認為行政體制性問題的存在是制約政府公信力提升的根源。政府市場和社會的關系，黨政關系是需要通過體制改革解決的問題。體制的特性決定了體制改革相對于技術上的調整舉步維艱。但事物的發展告訴我們，各個領域都有特有的運行規律，領域之間只有保持相對獨立的活動空間，才能彼此促進，共同發展。一個領域如果侵占另一個領域的活動空間，其結果帶來的只能是扭曲，對于扭曲者和被扭曲者，民眾除了相應的厭倦和同情，就是信度的降低。賦予市場和社會相對政府的自由空間，賦予行政相對政治的獨立地位，是我國行政體制改革的方向，也是提高政府公信力的根本。當然，這必將是個長期的過程。在我國改革進程不斷推進下，我們充滿期待。

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