依法行政與體育行政執法體系建設的思考

(沈陽理工大學 體育部， 遼寧 沈陽 110159)

依法行政與體育行政執法體系建設的思考

陳蕾

(沈陽理工大學 體育部， 遼寧 沈陽 110159)

依法治體是實現體育強國的堅強保障，體育行政執法是依法治體現實表現，受傳統行政管理模式和體育法律存在的問題的影響，造成了目前體育行政執法的不足。分析體育行政執法存在的問題，闡述建設體育行政執法體系的指導思想、建設目標、構建原則，提出了完善體育法律體系，規范執法程序，明確執法主體，確立執法責任，提高執法人員素質的措施。目的是為我國體育事業的發展創建良好的發展環境，為體育行政執法塑造清廉的執法形象，提高全社會對體育法律認同和信賴。

體育行政執法；體育法律；行政管理；建設

當前，我國正從體育大國向體育強國邁進，體育結構也正經歷由舉國體育向全面發展體育事業調整的關鍵期。加強體育法制建設，實行依法治體的戰略方針，是保障我國體育事業大發展、大繁榮得以實現的前提。體育行政執法是依法治體在社會實踐中的具體實現，也是體育法制建設當中的不可或缺的重要組成部分。我國自1995年頒布的第一部《體育法》以來，根據《中華人民共和國體育法規匯編》的統計，現行的體育法律、法規多達300多件，絕對數量可觀[1]，但是我們卻沒有看到這些體育法律法規所應起到的社會規范作用。究其原因，就是我們光有立法，而缺少行政執法，在依法治體的過程中表現出“瘸腿現象”，也使得眾多的體育法律法規變成了擺設。體育行政執法不足暴露出我國目前還沒形成完善的社會主義體育法律體系，一套科學的、行之有效的體育行政執法架構等問題。而如何克服這些問題，創新體育依法行政管理方式，是擺在我們廣大體育科研工作者面前的一個重大課題。

1 體育行政執法是依法治體的必然要求

執法就是指國家機關或被授權的組織執行和運用法律的活動。體育行政執法是指行政執法權在體育領域的具體體現和運作，它既有一般行政執法的性質，也反映了體育自身的一些要求[2]。我國自1997年十五大提出 “依法治國，建設中國特色社會主義法治國家”的決策以來，體育領域同其它行業一樣，在依法治體上取得了較大進步。當前困擾體育依法行政的主要原因就是我國還沒有出臺統一的《行政程序法》和《行政強制法》，致使體育行政執法力度較弱。雖然《體育法》第三十三條規定了“在競技體育活動中發生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁。體育仲裁機構的設立辦法和仲裁范圍由國務院另行規定。”然而，一晃十幾年過去了，國務院對體育仲裁機構的“另行規定”始終沒有出臺任何具有法律效力的規范性規定，再加上體育行政部門在工作中存在“等、靠、要”的思想，致使體育仲裁機構在立法與組建的工作上停滯不前，造成了體育行政執法缺少了法理依據。

由于現實中體育行政執法的不足，就直接影響到我國體育事業的健康發展，具體表現在：一是公民的健身權益遭到侵犯時投訴無門，公共體育服務設施遭到破壞、侵占時無人出頭管理；二是在處理體育犯罪、體育經濟糾紛、體育傷害、體育商標名譽侵權等案件時，需要借助其他行政執法部門來處理，而體育行政執法部門只能處于無為狀態；三是受傳統管理方式的影響，在體育行政執法管理上存在“人治” 大于“法治”， 以“政策”、“紅頭文件”代替“法律”辦事的現象，尤其是個別行政人員在執法過程中不按法律規程辦事，自由行使手中的執法裁量權，在面對個人利益或者部門的局部利益誘惑時，不能秉公執法，存在人情法，徇私枉法的問題。比如震驚全國的2010年足協反貪腐案，案中涉嫌人員無論從人數、行政職位、貪污的數額，都是建國以來體育領域所罕見的，造成了很大的社會負面影響。分析其深層原因，就是因為在我們體育領域，缺乏有效的行政執法監管機制，在管理上存在漏洞，給一些不法分子違法違紀提供了可乘之機。因此，要保障我國體育事業的健康發展，實現依法治體的方針，體育行政管理部門必須堅持依法行政，這不僅僅是依法治體的必然要求，也是維護體育法律尊嚴，威懾違法犯罪行為，提高全社會對體育法律認同和信賴的必然要求。

2 體育行政執法現實中的困窘

2.1 缺乏法律依據的障礙

體育行政執法的基本原則應是“職權法定、法律優先”。當前，國家并沒有出臺統一的行政執法法律，而產生于上個世紀90年代的《體育法》只能說是一部過渡性法律，其法律規范又過于原則性、指導性，在條款上只有行為規范，而沒有處罰結果，缺乏可操作性，為體育行政執法解決矛盾糾紛帶來了一定的難度。另一個體育行政執法所面臨的尷尬局面，就是當前體育領域出現的新事物遠遠超過了體育法律法規所能調控的范圍，如職業體育聯賽管理、體育經濟人規范、戶外體育控制、體育服務第三產業管理等領域又很難在現實的體育法律中找到，也就無法對其實施有效的管理。再從法律的效力層次上來說，我國現有體育法律法規雖然不少，但上位法太少，大部分是行政管理部門制定的管理條例、規章制度，通過全國人大、國務院、地方人大制定的法律法規太少，這樣的規章、制度從社會的調控力度上講要明顯低于國家制定的法律法規，也使得體育行政執法在執法的效果上大打折扣。

2.2 執法主體認識的偏誤

1995年全國人大頒布的《中華人民共和國體育法》總則第四條就明確規定了體育行政執法的主體：國務院體育行政部門主管全國體育工作。國務院其他有關部門在各自的職權范圍內管理體育工作。縣級以上地方各級人民政府體育行政部門或者本級人民政府授權的機構主管本行政區域內的體育工作。可現實中人們卻誤認為體育行政部門行使執法權需要經其他法制部門授權，比如1998年全國體育政策法規工作總結會議指出：“截止到1997年底，共有24個省、自治區、直轄市的體育行政部門獲得了經當地政府法制部門培訓考核后確認的行政執法主體資格”[3]；另外，2002年國家體育總局工作匯報也同樣使用了“絕大多數省級體育行政部門獲得了經當地政府法制部門確認的行政執法主體資格”[4]。這種提法不禁讓人產生疑問，難道說經全國人大批準認可的行政執法主體資格，體育部門在依法行使執法權時還要經同級別法制部門的授權嗎？依照這種邏輯，是不是工商、質檢、海關等部門在行使執法權時也要經法制部門授權呢，地方司法部門的權力是不是就高于全國人大呢，很顯然，這種邏輯和推理是錯誤的。這只能說明一點，那就是我們體育行政部門對行使執法主體資格的認識存在法律偏差，在行使法律授予的執法權力時信心不足。

體育行政人員對執法主體認識的偏誤還表現在對執法主體概念的理解還不夠全面。從法理學理論分析，體育行政執法的主體屬性根據執法對象的不同，可分為兩類：一是帶有強制性執行的行政執法，二是調節體育糾紛的服務性執法。對違反體育法律法規的，體育執法人員可體現出單一主體性，對違法違紀現象強制執行，制止違法違紀行為；而在調節體育糾紛時，行政執法就包含行政相對人、行政第三人以及其他參與者在內的多方利益主體相互博弈的動態過程，這時的主體不再是單一的，而是多主體的，所以，在體育行政執法時就要承認和充分保障行政相對人、行政第三人甚至社會公眾在行政執法中的主體地位，將執法視為一種應受法律規范的雙方甚至多方主體利益調整的過程[5]。由此可見，體育行政執法是一個特殊的、實踐性很強的法律適用過程，執法人員需要具備很強的法律基礎知識。前面所提到的司法部門對體育行政部門執法主體資格的授權，筆者認為是對體育行政執法人員崗前法律知識的學習與培訓，被錯誤的理解成對體育行政執法主體資格的授權，這種提法就顯得合情、合理、合法。

2.3 體育行政執法人員的素質偏低

如果說體育管理部門對執法主體認識上存在偏差，執法時信心不足，歸根結底是由于我們體育行政執法人員法律素質較低。雖然他們具備了很強的體育專業知識和組織活動能力，但缺乏相應的法律基礎知識，對體育法律法規理解的還不夠全面、透徹。平時應對于舉“辦”各種體育活動還可以，而一旦面臨依法 “管”理錯綜復雜的體育案件時卻無從下手。體育行政執法人員法律素質偏低還常常表現出執法時法制觀念不強，法律意識淡薄，片面或僵化地套用法律條款，適用法律規范不夠準確，執法時裁量權的使用又過于隨意主觀性；在處罰相對人時執法程序不規范，常常忽略執法相對人的法律權益，結果使案件變得復雜化，引起相對人的不滿或上訴。體育行政管理部門下一步工作重點就是要提高執法人員的法律素質，改善執法人員的專業知識結構，增強他們的法律意識、服務意識、廉潔自律意識，做到文明執法、規范執法，為體育行政執法塑造清廉的執法形象，創建良好的執法環境。

3 體育行政執法體系的建設構架

3.1 指導思想

體育行政執法建設應以鄧小平理論、“三個代表”和“科學發展”作為重要指導思想。堅持以人為本，以促進人與社會、人與自然和諧、全面發展為理念；改革體育行政管理方式，加快體育管理從人治走向法治，從行政事務型向行政執法型的轉化；明確體育行政執法主體及執法責任，完善體育行政執法網絡，加強體育行政執法的監督與管理。最終建立起適應社會發展，符合現代體育運動發展規律，以《憲法》為指導，以《體育法》為龍頭，以《體育法》配套法為基礎的體育行政執法法律服務體系；目的是通過體育行政執法保障公民的體育權益，維護社會主義體育事業發展的健康環境，促進我國由體育大國向體育強國邁進戰略目標的實現。

3.2 建設目標

體育行政執法體系的建設目標是：全面建設適應現代體育運動發展規律，適應體育發展在國民經濟建設中的需要，適應公民對健康、健身權力的需求，責權分明、程序規范、執法嚴明、保障有力的體育行政執法體系。

3.3 構建原則

為實現體育行政執法建設目標，執法體系的構建應堅持以下4項原則：一是堅持適應社會發展需要，適應現代體育運動發展規律，適應人民群眾日益增長健康需求的適應性原則；二是在人員編制、經費有限的情況下，堅持做到執法的效率與效益相結合的公正效率原則；三是堅持以人為本，服務社會，服務人民，服務經濟發展的文明執法原則；四是體育行政執法隊伍的組建必須堅持部門結構優化，人員結構合理，執法素質過硬的精煉合理原則。

在此次研究中,我們對70例股骨粗隆骨折患者進行了分析,均是老年患者,為患者提供了針對性的護理,提供鎮痛和深靜脈血栓的護理,避免患者在接受治療的過程中出現并發癥,根據研究結果顯示,全部患者接受護理之后,共有65例順利的度過了圍手術期,有5例患者在治療階段有并發癥產生,經過護理人員針對性的積極的護理,患者均痊愈,全部患者順利康復出院。

3.4 完善體育法律體系

體育行政執法的前提基礎是“職權法定，執法有據”。“職權法定”是體育依法行政的重要原則，“執法有據”是體育行政執法重要的法律依據。體育立法與執法是體育法制工作兩個最基本環節，依法治體必須具備完善的法律體系和規范的執法程序。分析當前我國體育立法存在的問題，上位法較少，法律規范體現不出前瞻性和預見性，很多體育行政部門制定的綱要、條例分又都過于原則性、指導性，適用條件也不太清楚，造成執法人員在處理體育糾紛時常常面臨兩難的局面。當前，國家體育總局已把《體育法》的修改工作納入“十一五”體育事業規劃。這就要求我們體育立法部門在修改《體育法》的基礎上，加快《體育法》其他配套法的建設。新《體育法》的制定要擺脫計劃經濟時代的陰影，真正做到行政管理部門管理權與經營權分離，明確管理責任和執法主體，完善、補充如“體育仲裁法”、“體育彩票法”、“體育俱樂部管理法”、“體育行政執法程序”等其他配套法律[6]。只有建立了完善的體育法律體系，才為體育行政執法奠定堅實的法律基礎，才能真正實現依法行政、依法治體。

3.5 明確執法主體

為更好地做好體育依法行政管理工作，在新制定的體育規范中，應從立法的嚴肅性、準確性明確界定體育行政執法主體，這樣做一是避免在未來執法中出現交叉執法管理，權出多個部門，重復執法的現象；二是避免在某些體育領域出現管理真空，無人管理。雖然《體育法》明確規定了“國務院體育行政部門”、“縣級以上地方各級人民政府體育行政部門”在本行政區域內行駛管理權，然而隨著體育經濟的發展，體育產業的不斷擴大，體育市場得到了空前的繁榮和發展，僅僅依靠政府體育部門進行管理，已經顯得力不從心。在體育立法中必須明確建立以政府行政部門為主，其他部門參與的多主體執法模式，比如社會體育管理，在地方各級人民政府管理、監督的基礎上，可以授權街道居委會、村民委員會、企業工會依法行使管理權；對學校體育，可以授權教育行政體育管理部門行使管理權；對競技體育，可根據項目層次的級別分別由國務院體育行政管理部門、全國單項體育協會、各級地方政府體育行政管理部門；對體育社會團體，可由全國性的單項體育協會管理；對體育經濟市場，可根據1998年國務院辦公廳關于體育總局“三定”的規定，賦予國家體育總局負責發展體育市場的行政依法職責[7]。國家體育總局再把管理權逐步下放，授權地方體育局行使管理本轄區內體育市場的權力。

3.6 規范執法程序

“依法治體”與“依法行政”的具體實現需要公正有效的體育行政執法作保障，而公正有效的體育行政執法必須建立在科學、規范的體育行政執法程序上。如果沒有一套嚴格的、規范的體育行政執法體系作保障，體育行政執法不但做不到“公平效率”，反而會“敗事有余”，激化社會矛盾，這樣的社會實例舉不勝舉，比如人們常常議論的城管執法。因此，制定一套完善的體育行政執法程序，對規范執法人員的行為，成功化解體育糾紛具有極其重要的社會調控意義。考慮到目前我國體育行政執法程序還處在初級探索階段，體育行政執法程序可以從工商行政執法、交通執法等其他部門成熟的執法程序中得到借鑒與幫助。

根據行政執法程序的構成四要素：方式、步奏、時間和順序。筆者認為體育行政執法程序可以設計成以下模式：1)亮明身份，即向執法相對人亮明自己的行政執法有效身份證明，這樣做不但向當事人表明自己履行執法的合法性，也有利于取得相對人對即將開展執法工作的配合與支持；2)告知，即體育行政執法機關在執法中，將有關執法的情況有必要通知執法的當事人或相對人，這種通知即可是書面的，也可以是電話或網絡媒介，這樣做不但保障了執法相對人對案件辦理過程的知情權，也有利于整個執法過程在公開、透明的情況下運行；3)申訴，是體育行政執法程序中保護相對人合法權益的一個重要環節，執法人員通過相對人一方或雙方的申訴，能夠更客觀、全面的了解事實的真相，避免先入為主，犯下主觀主義錯誤，執法必須堅持以“事實為準繩”；4)裁決，這是體育行政執法程序最后的也是最終的程序，對于民事方面的執法，裁決的結果是相對人一方或多方在執法人員的監督下達成具有法律效力的協議，執法相對人必須履行簽署的協議，對于觸犯刑法的，可以將相對人移交司法機關依法辦理。

為創新體育行政管理工作方式，提高體育行政執法質量，就必須加強體育行政執法監督和檢查工作，制定務實、可行的體育行政執法管理辦法，切保體育行政執法工作的規范化。一是建立體育行政執法評議考核機制，對行政執法工作存在不作為或違法、違紀現象的要追訴其行政或法律責任，相反，對行政執法工作成績突出的人員，要進行激勵或獎勵；二是建立體育行政執法部門首長負責制，一改過去那種出了成績是領導管理有方，而出現問題就歸咎于集體民主決策失誤的錯誤做法。通過立法，明確領導肩上的責任，增加領導的責任意識，實行“能者上，庸者下”的考評競爭機制，促使行政執法工作中領導能夠親力親為。只有通過建立完善的體育行政執法問責制度，才能從法律制度上根本保證體育行政執法工作的高效、清廉運轉，才能激發廣大體育行政執法人員的工作積極性。

4 結語

體育行政部門依法行政是創新管理模式、改變體育工作方式由“辦”向“管”、由“人”治向“法”轉變的主要途徑，也是實現依法治體的重要手段。而體育行政執法體系的建立是一項系統而復雜的工程，首先要解決的是體育法律體系的建立，當前要在修改《體育法》的基礎上，完善和補充其他配套法律法規的建設。在體育法律規范的完善上要體現出時代性，具備可操作性，通過明確執法主體，規范執法程序，確立執法責任，保證體育行政執法高效、廉潔、公正運行。其次，針對體育行政執法人員隊伍素質較差的情況，在加大法律培訓的基礎上，引進高層次的法律人才加入，優化執法人員專業知識結構，建立一支廉潔、奉公、文明的體育行政執法隊伍。

[1] 湘譚大學法學院體育法學研究中心．體育法學研究中心研究方向[EB/OL].http://aw．xtu．edu．cn/law/plus/view．php?aid =519，2013-11-20.

[2]于善旭，閻成棟.體育行政執法的權力來源與范圍——對“體育行政部門被授予體育行政執法主體資格”的探析[J].天津體育學院學報，2003(18)：3.

[3]國家體育總局政法司.體育法制建設貫徹戰略目標取得全面進展[Z].體育工作情況，1998(17)：12.

[4]國家體育總局.向全國人大教科文衛委員匯報工作[Z]﹒體育工作情況，2002(2)：6.

[5]楊解君，藺耀昌.綜合視野下的行政執法——傳統認知的反思與校正[J].江蘇社會科學，2006(6):92-93﹒

[6]童憲明.我國《體育法》的時代烙印與修改完善[J].山東體育學院學報，2007(23):12-14.

[7]國務院.國務院辦公廳關于印發國家體育總局職能配置內設機構和人員編制的通知[Z].體育工作情況，1998(12):4.

Administration by law and construction of sports administration law enforcement system

CHEN Lei

(Dept. of Physical Education, Shenyang University of Technology, Shenyang 110159, Liaoning, China)

Managing sports by law provides strong support for realizing China into a powerful nation of sports and administrative law enforcement on sports is the realistic form of managing sports by law. Owing to the traditional administrative management mode and problems existing in sports, the law enforcement on sports is imperfect. This paper has analyzed the problems of sports administrative law enforcement, and elaborated the guiding ideology, target and construction principle of sports administration law enforcement. It is suggested to perfect the sports legal system, standardize the procedure of law enforcement, clear subject of law enforcement, establish the law enforcement responsibility and improve the quality of labor force in law enforcement in order to create a good environment for sports undertakings of China, build an image of cleanliness for sports administrative law enforcement personnel and enhance sports legal recognition and trust from the whole society.

sports administration law enforcement; sports law; administrative management; construction

2014-05-20

陳蕾(1975- )，女，遼寧沈陽人，講師，碩士，研究方向體育教育訓練、體育社會學。

A

1009-9840(2014)06-0033-04