規劃管理單元的主要控制內容及控制方法——以安徽省靈璧縣政務新區控規為例

符高翔 （安徽省城鄉規劃設計研究院，安徽 合肥 230022）

1 規劃背景

控制性詳細規劃(以下簡稱控規)是實施城鄉規劃管理的重要依據,是各級城市政府積極引導市場、實現規劃目標的最直接手段。然而，隨著市場經濟的發展和政府調控社會訴求的變化，傳統控規因編制方式方法的局限，日漸暴露出各種問題。其中，表現最為突出的問題是，傳統控規控制內容過死、過泛。同時，由于傳統控規未賦予規劃管理部門一定的調整權限及范圍，使得控規在實施過程中各方受阻。在實施過程中，由于外界發展條件的改變，控規制定的內容常常被更改,而被調整較多的內容更是作為控規強制性內容的用地性質和用地開發強度,其他內容也難逃調整命運。在此情況下,規劃原有的控制意圖無法在實施中體現,控規所確定的規模容量常被突破,這嚴重的削弱了控規的控制功能[1]。

2 規劃編制理念

在傳統的控規體系中，將強制性內容落實到單個地塊，對其調整程序復雜，而且調整余地有限，較難適應快速發展的社會要求。本文試圖從規劃管理角度，采用“一張圖”模式[2]，以規劃管理單元為載體，將規劃區內各層次規劃成果及指標整合到規劃管理單元圖則上，明確規劃管理部門應該嚴格控制的內容、因管理需要可適當調整與平衡的內容和每項控制內容的控制方法，將規劃控制管理范圍從單個地塊擴大到多地塊組成的規劃管理單元，從而建立起面向規劃管理工作的控規體系，這無疑提高了控規的適應性。

3 靈璧政務新區控規規劃管理單元控制

3.1 規劃片區概況

靈璧縣位于安徽省東北部，隸屬于宿州市，素有“虞姬、奇石、鐘馗畫，靈璧三絕甲天下”之美譽。規劃區西至鳳山大道，東至黃山路，北至弋江中路、安河東路，南至閻河西路、唐河路，規劃用地面積9.79km2。涉及7個村莊、1個社區和3.1萬人。規劃區內有吳溝、大李溝和運石河3條灌溉溝渠，以及鳳凰山、平山和小花山三座山體。規劃區內其他區域地勢平坦，用地條件較好。

3.2 規劃管理單元劃分原則

①公共服務設施配套的完整性：以居住為主導屬性的規劃管理單元參照居住區規劃等相關規范所確定用地規模劃定范圍，并以此為基礎進行公共服務設施的配套。本規劃將一個完整的居住區（人口3～5萬人）劃為一個規劃管理單元。

②功能區的相對完整性：根據用地功能布局來劃分規劃管理單元，宜保證規劃管理單元內城市土地利用結構、功能內在關聯、合理的交通分區以及單元內土地使用性質的相對同一性。如本規劃將行政中心及其附近區域劃為一個規劃管理單元。

③行政隸屬關系的完整性：盡量保證街道辦事處管理邊界的完整性，一個街道辦事處的管理范圍即可劃定為一個基本的規劃管理單元。

④以河流、城市主要道路等天然或人工的地理界限作為規劃管理單元的劃分界線。

依據以上劃分原則，將規劃區劃分為A、B、C、D四個規劃管理單元。

3.3 規劃管理單元的意義及控制方式

規劃管理單元主要是落實城市總體規劃確定的強制性內容，并將城市總體規劃、專項規劃以及相關研究論證所確定的規劃控制要求作為規劃管理單元的控制內容。重點在于進行設施控制、深化控制，具有針對性、特征性與時效性特點。具體落實各類設施控制規模與控制范圍、公用設施、城市安全設施、道路交通設施和指標控制。規劃管理單元強制性內容的調整必須經市級主管部門審查，指導性內容的調整及變更可由規劃主管部門審批。

規劃管理單元內容的控制方式為實線控制、虛線控制和點位控制。實線控制是指地塊及線網設施，其位置、邊界、線形、建設規模、設施控制要求等原則上不得更改，確需更改的，需經過相應調整、論證及審查程序，報原審批機關審查同意。

虛線控制是指地塊及線網設施，其位置、規模及設施要求等原則上不得更改，用地邊界可根據具體方案深化確定。進行虛線控制的線網設施，其線形可根據相關規劃要求作出相應調整。

點位控制是指控制內容可結合相鄰地塊開發與其他項目進行聯合建設，不單獨占地，但必須確保設施規模。

已建用地和已批用地原則上不得變更規劃設計條件，如需變更，變更程序按更改實線控制內容執行。

3.4 規劃管理單元控制內容及說明

主要控制內容包括主導屬性、單元凈用地面積、總建筑面積、人口規模和特殊控制[3]。其中，主導屬性、單元凈用地面積、總建筑面積、綠地、配套設施屬于強制性指標，人口規模屬于引導性指標。

主導屬性是對規劃管理單元主導性質的概括與描述，具體包括居住、商業、行政辦公、文化娛樂、醫療衛生、體育、中小學、綜合用地、公用設施等。

單元凈用地面積是指規劃管理單元內除主次干道以外的用地面積（不包括水域、山地、林地等其他非城市建設用地）。

總建筑面積是指規劃管理單元內可供開發用地的總建筑規模。

綠地是指城市公園、街旁綠地、防護綠地等的數量和規模。

配套設施包括公共服務設施、公用設施、公共安全設施、交通設施等項目的內容與規模。

人口規模是指規劃管理單元內的規劃控制人口數量。詳見C規劃管理單元圖則（圖1）。

圖1

3.5 規劃管理單元的總量構成與總量平衡

為進一步促進規劃區的土地集約和高效利用，促使政務新區環境景觀形象的形成，參照國內部分城市政務新區開發建設總量的控制要求，綜合確定規劃區建設開發總量。建設開發總量分四個規劃管理單元(A、B、C、D)進行控制，主要控制內容見表1。

從表1可知，四個規劃管理單元用地主要以公園綠地、居住用地、公共管理與公共服務用地為主，在所有用地中所占比例較大。該區域內道路用地、河流水域用地、公園綠地和公用設施用地總量需要控制，不得作為其他用途減少或擴大其用地面積，而居住用地、商業設施用地、市場用地和綜合用地所占比例可以適當調整，四者在用地總量范圍內平衡。

規劃區規劃管理單元主要控制內容一覽表 表1

建筑面積總量和主導屬性是從總體上進行控制。規劃管理規劃區總量不得突破，而規劃管理單元內部分地塊可適當提高容積率，但其他地塊必須相應降低容積率，這是一個綜合協調過程，最終保證總建筑面積不突破核心指標。主導屬性是指規劃管理單元的主要用地性質，部分地段的用地性質也是可以改變的，但整體的主導用地性質不能輕易改變，以保障規劃意圖的實現，這也是一種綜合控制方法[4]。

3.6 公益性設施控制

規劃管理單元控制主要對單元內建設總容量進行控制，根據建設容量配置相關公共服務設施。獨立占地的設施提出建議的位置、規模及設施要求，非獨立占地的設施在整個規劃管理單元內部確定規模等級和數量的情況下，可以進行靈活的布置。非獨立占地設施詳見規劃管理單元圖則。如C規劃管理單元獨立占地公益性設施見表2。

C單元公益性設施控制一覽表 表2

3.7 四線控制

綠化綠線、河道藍線、主次干道紅線與公用設施黃線屬于規劃強制性控制內容，不得改變。如果發生變化，應啟動相應的地塊變更程序，以確保強制性用地得以實施。

3.7.1 綠化綠線

結合道路、河道水系設置的公園綠地、街旁綠地與防護綠地，應嚴格控制。為了保障城鎮市民的公共利益，各類公園綠地應嚴格控制其位置、邊界和用地規模，不得侵占。

規劃區城市公園控制一覽表 表3

道路兩側綠線控制詳見表4。

道路兩側綠線控制一覽表 表4

在吳溝、大李溝、運石河兩側，結合水系設施防護綠帶，水系兩側綠帶寬度不低于10m，控制方式為實線控制。

3.7.2 河道藍線

水域面積是發揮水體功能的基本保障，是作為生活環境、用水需求、防洪等水體功能的基本條件[5]。為保障規劃區內灌溉渠道的暢通，同時營造良好的水系景觀環境，規劃保持吳溝、大李溝和運石河水系斷面寬度，并沿水域邊界劃定河道藍線，嚴格控制水域的面積和邊界。水系斷面具體寬度按照排澇專項規劃要求確定。其控制方式為實線控制。

3.7.3 公用設施黃線

依據公用設施的屬性和特點，要保障公用設施功能的發揮，其位置、規模等都有嚴格要求，以滿足其工程需求，如變電所、消防站、公交站等。規劃應嚴格控制公用設施用地的位置、邊界、用地規模。其控制方式為實線控制。非獨立占地的公用設施按非獨立占地公共服務設施控制，即虛線控制。

3.7.4 道路紅線

城市主干道是規劃區連接城市其他區域以及規劃區內各單元的道路，以承擔機動交通為主。規劃主干道間距一般在1000～1500m左右，四塊板或三塊板結構，紅線寬度40～60m。規劃嚴格控制主干道沿街兩側用地的出入口，平交路口應進行路口渠化。

城市次干道與主干道相間設置，為各控制單元之間的主要道路，次干道與主干道或次干道間距一般在30～600m左右。次干道系統完整，可達性、互補性強，與主干道一起能夠提供最為便捷順暢的交通保障，最大限度地發揮道路網絡的作用。次干道多為一塊板結構，紅線寬度24～30m。

城市主次干道的線路走向、紅線寬度應嚴格控制，其控制方式為實線控制。

4 結 語

規劃管理單元除大量的強制性控制內容外，還包括大量的指導性控制內容，本文不再一一贅述。雖然規劃管理單元所涉及的控制內容較多，但控制方式簡單，易于操作。在規劃實施過程中，要控制住規劃的強制性內容，而強制性內容也存在三種簡單的控制方式，且指導性內容可根據實際情況適當調整，這無疑提高了控規操作的靈活性。規劃管理單元模式的運用，賦予了規劃管理部門一定的裁量權，保障了控規與外界條件變化的協調性。規劃管理單元控制模式值得進一步深入探討和推廣。

[1]王欣,徐潁,崔昆侖.城市規劃管理單元規劃編制探析[J].山西建筑,2009(3).

[2]左志軍,鐘振遠.中山市規劃管理單元編制研究[J].建筑科學,2012(7).

[3]王朝暉,師雁,孫翔.廣州市城市規劃管理圖則編制研究——基于城市規劃管理單元的新模式[J].城市規劃,2003(12).

[4]段丙慶,林觀眾.從控規的控制功能談規劃管理單元的新探索——以溫州市規劃管理為例[J].規劃管理,2008(12).

[5]崔昆侖,徐穎,王晶晶.規劃管理單元劃分和管理圖則編制研究——以浙江省臺州市為例[J].華中建筑,2011(5).