經濟穩增長首先須穩政府投資

汪德華

我國目前尚處于基礎設施建設的高峰期，加上趕超發展戰略的影響，初步估算政府投資在全口徑財政支出中比重接近50%。與社會福利性支出較為剛性有所不同，政府投資的擴張或收縮相對容易操作，因此一直是我國宏觀財政政策的主要手段。改革開放后，中國經濟增長的每一次大起大落， 都與政府主導的投資擴張密切相關。面向未來，如何適應新的宏觀經濟形勢與政府職能格局，改革現有政府投資管理體制，已成為一個迫切任務。

按照經濟合作與發展組織（OECD）的定義，政府投資是以一般政府部門為主體的投資活動，包括基礎設施建設在內的固定資本形成，以及對私營部門投資補助等資本轉移這兩種形式。與其他財政政策手段相比，基礎設施建設直接擴張總需求，其在調控總需求方面作用直接，見效快。

當前地方政府投資存四大弊端

當前很多地方政府的投資都沒有依照經濟規律，本應作為經濟穩定器的政府投資，在經濟蕭條時卻鮮有作為，沒有穩定經濟發展。此外短期內出臺一些經濟刺激計劃，導致一些產業盲目擴張，也加重了部分行業的產能過剩，我國近20年來產能過剩問題反復出現，從需求面來看，以基礎設施建設為主體的政府直接投資波動過大是重要原因。

地方政府投資沖動強烈，易熱不易冷。從宏觀調控角度看，政府投資應該逆周期運行。但在我國，地方政府投資典型地體現為易熱不易冷，部分表現為順周期運行，即經濟繁榮時，地方政府可支配財力增加時，往往更愛擴大投資，經濟蕭條時，受困于財力縮水，政府反而無法擴大投資穩定經濟。

與之同時，在各項政府職能屬地化管理的體制背景下，地方政府為擴大投資往往會忽視環境保護、土地開發管理等方面的要求，由此滋生諸多結構性經濟問題。

投資補貼過度、基礎設施建設速度過快易誘發產能過剩。當前政府投資補貼主要體現為兩種形式，一是國有企業的利潤并不向公共財政上繳，相當于變相增加了國有企業的投資能力；二是地方政府招商引資競爭程度過于強烈，對企業部門事前事后的投資補貼過度。這兩者都會扭曲市場決策，導致一些行業出現產能過剩。后者的一個典型體現是當前的新能源產業。

近些年來，尤其是經濟刺激計劃的出臺，使得基礎設施建設項目上馬過多，鋼鐵、水泥等相關產業為滿足短期激增的需求而大幅擴充產能。但這種短期激增的需求不可能持續下去。當受政府債務、金融風險等因素的干擾時，相關產業的產能過剩就出現了。我國近20年來產能過剩問題反復出現，從需求面來看，以基礎設施建設為主體的政府直接投資波動過大是重要原因。

“土地財政”加“地方融資平臺”的籌資模式難以為繼。政府投資一般說來需要配套的外部融資手段。近年來地方政府逐步發展出“土地財政”加“地方融資平臺”的建設融資機制，對于城市基礎設施建設起到了較大的促進作用，但其負面作用日益凸顯。

首先，正常的預算管理制度無法管理這類預算外循環的資金，進而導致城市建設行為缺乏必要的公共約束，浪費、腐敗，以及好大喜功的市政建設難以避免。其次，土地出讓收入是地方融資平臺運轉的基礎，但地價、房價不斷攀高的現實加劇了收入分配不公，高收入人群的投機性或投資性購房更是妨礙了社會和諧發展。其三，“地方融資平臺”的籌資模式不透明、不規范，由此導致籌資成本和金融風險較高。

以審批和信貸控制的調控手段易扭曲經濟結構。在現行體制下，中央政府主要采用事前的項目審批制施加直接控制，以信貸控制、土地控制施加間接的影響。但這些手段都帶有一定的行政性調控的色彩。政府主導和行政調控會致使經濟結構進一步扭曲，出現效率不足、腐敗等問題。

編制資本預算， 遏制地方政府不合理投資沖動

理順政府投資管理體制的總體思路是，讓地方政府的投資融資行為公開化、透明化，推行統一完整的資本預算制度加以管理監督。當地方政府更關注政府投資的成本收益比時，中央政府應淡化行政審批的調控作用，通過對地方政府籌資總量的控制、對市場利率水平的調控，來實現對政府投資的宏觀調控，發揮其促進宏觀經濟平穩增長的功能。

以制度保證基礎設施建設遵循“適度超前”原則。當基礎設施建設到一定規模和水平之后，再繼續擴張將降低宏觀經濟效率。為此，基礎設施建設應與經濟發展水平相適應適度超前，但不能過度超前，建設時間應適度拉長，為相關產業提供正確的市場信號。

我國基礎設施建設將依然處于高峰期，城市基礎設施、水利、環境保護設施等將是政府投資的重點。為此需要制定富有前瞻性、科學合理的城市規劃和專項規劃，確立中長期的項目建設計劃，并嚴格實施。對于規劃確需修改的，應經過社會公開討論、人大批準等嚴格的程序。更重要的是，在實施積極財政政策時，不能僅僅看到政府投資項目見效快而力度過大，還需考慮到政府投資項目的長期影響，考慮到相關支撐行業的長期可持續發展。

建立以一般債和專項債為主體的地方政府新籌資機制。應在新修改《預算法》的框架下，加快《預算法實施條例》的修訂，正式啟動地方政府一般債和專項債的發行工作，并明確風險控制措施，替代“土地財政”加“地方政府融資平臺”的原有的融資機制。與之同時，除部分政策性金融外，應切斷地方政府直接從銀行系統融資的渠道。地方政府發行一般債和專項債，應由中央政府實施總量控制和核準。中央政府的總量控制權限，將成為新形勢下落實財政政策，實施宏觀調控的抓手。

建立中長期資本預算制度，加強事后審計監督。缺乏統一完整的資本預算制度，地方政府可以隨意動用相當一部分預算外管理財政資金和債務資金，使得政府債務管理失控，財政政策調控失效。

為此，應推動地方政府建立中長期資本預算制度，包括政府直接投資以及用于招商引資的投資性補貼。與現有的預算編制同步，每年均應單獨編制資本預算，涵蓋所有政府直接投資項目計劃及其中長期的資金安排，項目所涉及的公共財政、政府性基金、債務性資金均應包括起來。

資本預算應經人大審批，同時向社會公布。審計機關應加強事后審計監督，及時對每年的資本預算執行情況以及單個投資項目進行審計。

以體制改革削弱地方政府不合理的投資沖動。地方政府不顧成本的投資沖動，是政府投資干擾宏觀經濟的體制性因素。對于地方政府偏好于擴大投資不能簡單否定，而是應通過體制改革，削弱其不合理的投資沖動，確保其投資行為沿著增強本地居民福利、與宏觀經濟大局相適應的方向。

一是在政績考核上，降低經濟增長及其相關指標的權重，增加代表本地居民福利水平的指標。二是在中央與地方之間的財力分配上，在增值稅的分成公式中增加常住人口、環境保護類指標，使得地方所獲得分成收入與擴大投資之間的關聯度下降。三是在政府職能配置以及支出責任分擔上，改變一邊倒的屬地化管理傾向，將區域外部性較強的環保等職能上收到上級政府，通過不同級次政府間政府職能的相互制約，使得地方政府的一些不合理的投資行為直接受到限制。endprint