貴州省錦屏縣農村土地流轉現狀調查

彭漫莉，楊 柳，范潤婷，陳鵬麗，羅安桃

(1.貴州大學資源與環境工程學院，貴州貴陽 550025;2.貴州大學公共管理學院，貴州貴陽 550025)

在我國，隨著社會經濟的不斷發展，二、三產業的不斷壯大，農民逐漸由農村轉向城市，土地流轉及其研究應運而生，國內外有關農村土地流轉(以下簡稱土地流轉)的研究主要集中在數量、方式、流轉行為影響因素及農戶流轉意愿等方面［1］。全國各地根據其地域特點孕育出不同的流轉模式，其中較為有效的模式有:嘉興的“兩分兩換”模式［2］、山西模式［3］、廣東模式［4］等，為土地流轉政策的不斷完善提供了實踐經驗。一些學者在研究中發現，由于農地制度實施情況具有區域差異性，導致了各地土地流轉市場發育出現了明顯的差異，其中東北地區及東部沿海地區的土地流轉行為較中西部地區成熟、流轉體制也更完善［5］。還有一些學者針對土地流轉的空間分異特點劃分了土地流轉空間分異的級別等［6］。

雖然西部地區的貴州省出現了一定規模的土地流轉，但由于其落后的農業生產和小農觀念，導致土地流轉效率低下。而現今針對貴州省土地流轉的研究大多數集中在貴陽市［7］、遵義市［8］、銅仁地區［9］等經濟較發達、流轉體制較為成熟的地區，很少有學者對經濟落后、流轉較混亂的偏遠地區進行研究。基于此，本文對貴州省黔東南苗族侗族自治區錦屏縣敦寨鎮的土地流轉進行調查研究，分析該地區土地流轉過程中的不足之處，提出解決方法，為進一步完善土地流轉體制提供參考。

1 研究區域

貴州省黔東南苗族侗族自治區錦屏縣敦寨鎮位于錦屏縣境東南部，距離縣城37 km，為中山河谷盆壩地形。地勢東南高峻，西南低平，中間為亮江河谷地帶，森林覆蓋率高，是錦屏縣主要的糧油、蔬菜和水果產地之一。本文主要對敦寨鎮的敦寨村、龍池村和三合村分別進行問卷調查，共計發放300份問卷，收回并剔除無效問卷后得有效問卷103份，各村問卷比例見圖1。

圖1 調查3個村的有效問卷比例

2 土地流轉農戶意愿

受農戶自身觀念與社會經濟影響，農戶的意愿在土地流轉中起到先導性的作用［10］。

對3個村的調研發現，農戶流轉意愿各有差異。表1顯示，敦寨村和三合村農戶流轉意愿較強，特別是三合村。主要原因是土地資源較豐富(敦寨村總面積1 091.96 hm2，其中耕地108.15 hm2，耕地面積占總面積的9.9%。三合村土地總面積439.92 hm2，其中耕地77.2 hm2，耕地面積占總面積的17.6%)，外出務工人員較多，農戶有大量土地可供流轉。部分農戶將閑置土地承租給金星果樹農場，并持有一定的股權，而農場的生產效益較好，農戶每年可以從農場獲得收益，適當增加家庭收入。

表1 調查3個村農戶的農地流轉意愿 %

相反地，龍池村有48%的農戶不愿進行土地流轉，其原因主要有3點:首先，龍池村的耕地資源緊缺 (龍池村土地面積1 072.98 hm2，其中耕地101.18 hm2，耕地面積僅占土地總面積的9.4%)，農戶缺少土地耕種;第二，龍池村也有許多農戶將土地承租給萬畝果樹農場，并入了股，但農場的生產效益較三合村金星農場低，使得一些農戶覺得流轉土地不能改善家庭收入、生活得不到保障;第三，由于政府在未征求農戶意愿的情況下，采取強制行為進行土地流轉，并由村干部直接與承租方簽訂書面合同，給農戶的合法權益帶來侵害，因此農戶對土地流轉非常排斥。

土地相關知識的不斷普及使農民普遍接受土地流轉，其參與程度與土地資源數量、流轉收益相關，即土地富余且流轉之后效益較好時，多數農戶愿意將土地進行流轉;當土地資源稀少，僅能滿足農戶自己耕種，且土地權益得不到保障時，農戶就不愿進行土地流轉。

3 土地流轉形式

經調查，敦寨村、龍池村和三合村土地流轉形式多樣，主要采用轉租、轉包、作價入股、互換等形式。

表2顯示，敦寨村的轉租率較高，為54%，其次轉包占21%，而互換比例最低，僅4%。這是因為敦寨村正在建立工業園區，多數農戶土地被征收，部分被征農戶還有剩余土地，他們已不依靠農業為生，而將剩余土地流轉。由于敦寨村的土地流轉多是農戶之間的自發式流轉，雖流轉形式多樣，但每種形式的流轉規模較小，且流轉周期較短，年限不固定。

表2 調查3個村農戶的土地流轉形式 %

龍池村和三合村的土地流轉形式主要是作價入股和土地承租返包，分別占流轉總面積的81%和76%。原因是龍池村與三合村村委分別組織農戶將土地承租返包或作價入股給了龍池萬畝果樹農場及金星果樹農場，以便更合理地利用山地資源，促進山區農業綜合開發，發揮地區經濟優勢。而敦寨村由于缺少農場企業參與流轉，故流轉形式較少。相對于三合村，龍池村和敦寨村的規模大且周期長，流轉年限一般為40年。

4 土地流轉中出現的問題

4.1 土地流轉締約形式不規范

土地流轉締約形式一般分為書面協議和口頭協議，不同的締約形式反映了農戶流轉時采取何種方式約束雙方。3個村的流轉締約協議類型如圖2。

圖2表明，三合村和龍池村的村民多數選擇書面協議，分別占94%和82%，而敦寨村則以口頭協議方式為主。農戶采取不同的締約形式是與流轉形式密切相關的，龍池村和三合村主要由村集體統一組織流轉，并委托村委與轉入方簽訂書面協議，締約形式較為規范。但村集體與農戶之間的締約卻僅以簽字同意為準，合同內容缺乏履約形式和違約責任，合同形式多不規范，易引發糾紛，且出現糾紛時也不便調解和裁決［11］。即使村集體有較強的法律意識，但也未很好地維護本集體農戶的相關權益。

圖2 調查3個村農戶的土地流轉締約協議類型

敦寨村的土地流轉形式以農民自發流轉為主，農戶不了解法律流程，不懂如何依靠市場實現土地流轉，造成流轉行為不規范，甚至有的流轉是在親朋好友或鄰居之間進行，一般都是采取口頭協議。3個村均出現口頭締約，年限不固定，大多是出租方 (轉包方)要求收回土地時便收回，法律界限不嚴，時間過長會產生土地產權糾紛問題。

除了口頭與書面協議之外，在龍池村還存在一些沒有任何締約就進行流轉的情況，這較之口頭協議更為不利于土地產權的保護。

4.2 收益低且分配不均

農戶進行土地流轉是為了獲得更多的利益，然而在土地流轉過程中農戶的利益很難得到有效的保障。

經調查，3個村農戶土地流轉后，土地年均收入最低可至十幾元，最高為6 000元，差距很大;且總收入偏低，年均收入1 000元以下的比例分別為敦寨村50%，龍池村66%，三合村70%(表3)。

表3 調查3個村土地流轉后的農戶年均收益比例 %

敦寨村流轉收益過低的成因主要是自發流轉、流轉行為不規范、締約隨意;大部分農戶雖實行有償流轉，但由于締約時對收益內容沒有進行協商，有的僅以幾擔大米沖抵流轉費用，有的農戶是與親友進行流轉且不收取任何的流轉費用。

龍池村和三合村采取自發流轉的農戶收益較低，而集體流轉雖然由村集體出面與果場企業簽訂了合同，但合同對農戶的收益規定極大地損害了農戶的利益，使得農戶收益不高。

以龍池村果樹農場的收益分配為例，龍池村土地集體流轉以土地作價入股和土地承租返包2種形式為主。若農戶以作價入股參加土地流轉，果實成熟后由果場進行買賣，然后將利潤進行分紅的，其分紅合同規定如下:從果苗定植后第5～10年內，龍池果樹農場每年發包給農戶產果任務總數收入的8%付給甲方土地股 (鎮、村管理提成費0.4%和0.6%，農戶7%)，第11年后龍池農場每年發包給農戶產果任務總數收入的16%付給甲方土地股(鎮、村管理提成費1%和2%，農戶13%)，村、鎮管理費統一由乙方 (萬畝果場)扣交。龍池村民最低年份的土股費為0.6元·hm-2，而最高年份的土股費為1.53元·hm-2。且根據協議可知，在前5年，農戶除獲得將原有土地承租給農場的補償費外，沒有任何其他收益，且在農場后期經營中分派利潤時，農戶所得利潤甚微。

若有農戶進行承租返包，土地中的果樹由自己打理并進行收益，每年則以每株4元的承租價格上交給農場，農場不參與任何銷售環節。由于本鎮的購買人群有限，收益很難保證。若當年果實銷量不佳，或無買家前來定購，農戶只得自找銷路，這使地處偏遠地區的農戶收益得不到保證。

4.3 政府村委角色失位

農村基層組織直接充當土地流轉的主體，在土地流轉過程中具有相當重要的地位。而在集體流轉過程中，許多村集體組織并未以農戶的利益作為流轉的出發點，政府和村委的角色存在失位現象，主要存在以下幾點問題。

4.3.1 強制流轉土地

在以村集體為主導的土地流轉過程中，出現農戶與村委意見不合的現象，有的村委不尊重農民的意愿，隨意改變土地承租關系，甚至將農戶的土地進行強制性流轉。雖然村委流轉的動機和做法各異，但在操作中都曲解甚至違背土地政策，將土地流轉作為增加農村集體收入的手段，或者作為突出政績的形象工程，損害農民利益。這些做法導致了農戶與村委之間的沖突，甚至有的地區引發群體性事件，既不能為農戶及村集體帶來可觀的收益，又不利于社會的和諧安定。

4.3.2 簽訂協議不合理

農戶屬于弱勢群體，村委作為農民代表，在簽訂協議過程中應極力保護農戶的利益不受侵犯。而在簽訂土地流轉協議時，卻出現村委在未與農戶協商好的情況下，直接和農場簽訂流轉協議的現象。為使自身利益最大化，村委與農場主故意將流轉協議的獲益方傾向于農場，模糊甚至對農戶的流轉收益不進行約定，導致農戶利益受損，從而出現農場承租土地時補償較低，補償差距較大等情況。

4.3.3 村落間存在交流阻礙

據調查，龍池村與三合村毗鄰，三合村的土地資源豐富，外出農戶較多，土地拋荒現象嚴重，而龍池村耕地資源緊缺，農民對土地需求緊迫。由于兩村之間交流較少，信息不通暢，僅依靠鄰里親戚間進行信息轉播，范圍狹隘，流轉規模小，對提高土地利用效率極為不利。貴州省偏遠農村地區都缺乏與外界的溝通交流平臺，村委只顧眼前利益，不為本村發展做長期規劃，更沒創造與外界交流的機會，出現有地流轉不出去或者想通過流轉方式獲得土地卻無地可供的情況。

5 建議

由上述分析可知，敦寨村、龍池村和三合村的土地流轉過程中出現流轉行為不規范、土地流轉收益不均、流轉土地時農戶權益得不到保障等問題。針對以上問題，筆者提出以下幾點建議。

5.1 發揮村集體的帶頭作用

為使村集體在土地流轉過程中起到帶頭作用，調動農戶積極性，首先應加強對村干部的培訓，學習并宣傳相關的土地流轉知識，提高村民的法律意識;其次尊重農戶流轉意愿，避免出現違背農戶意愿的強制性情況;再者，村集體應建立良好的土地流轉溝通平臺，在農戶與企業之間牽線，加強村落之間的聯系，促進土地流轉;最后，規范土地流轉行為，特別是在農戶與企業之間進行土地流轉時，村集體應幫助和協調農戶簽訂流轉協議，并保障農戶的利益。

5.2 政府幫扶

欠發達地區的土地流轉主要有2個限制因素，一是土地流轉后的效益不高，二是農戶流轉出土地后的收益不多［12］。針對這些問題，政府應對相關企業進行幫扶，加大對農業企業的扶持力度。如提供相應的技術支持、減免企業的相關稅費、提供貸款支持等以促進土地流轉。在進行土地流轉時，政府應推動鼓勵實行各種流轉方式。如“公司+專業合作社+農戶”的土地租賃模式、“村集體+農戶”合作經營模式和股份制模式［9］等，制定適宜當地的流轉政策及評估政策，實施監督與幫扶為一體的惠民政策。

5.3 建立完善的保障制度

在貴州，盡管農戶非農就業穩步增長，如果農村社會保障體系不建立，農民仍然會把土地看作今后生活的唯一退路和保障，從而也會阻礙土地流轉的進行［13］。所以必須完善農村的社會保障制度，完善農戶的醫保、社保、低保等，讓農戶在流轉土地的同時沒有后顧之憂。這樣才能放心進行土地流轉，在富裕自己的同時，增加土地的利用效率。

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