桃江縣土地承包經營權流轉模式及案例分析

王鳳娟，李巧云，關 欣*

(1.湖南農業大學資源環境學院，湖南長沙 410128;2.湖南農業大學生物科學技術學院，湖南長沙 410128)

20世紀80年代初，我國開始實行以戶為單位的家庭聯產承包責任制，集體土地按人口分配到戶，極大地促進了農民的生產積極性和農村經濟的發展。但小規模家庭式分散經營的小農經濟不可避免地帶來土地經營的細碎化、土地資源利用的低效率［1］。因此，在堅持家庭承包經營制度的前提下，積極探索農村土地承包經營權流轉模式，是推進農村土地流轉和發展適度規模經營的要求，也是現階段促進農村生產力發展的客觀要求。

1 研究區域流轉情況

1.1 區域概況

桃江縣地處湖南省中北部，現轄15個鄉鎮，20.7萬農戶，總人口87萬，其中農業人口75.5萬，占總人口數的86.8%。農村土地總面積18.7萬hm2，其中耕地4.1萬hm2，為耕地少、以農業為主的典型農業縣。

1.2 該區域土地流轉基本情況

全縣土地流轉總面積2.9萬hm2，其中耕地流轉面積1.9萬hm2，占耕地總面積的46.3%。其流轉的形式有轉包、轉讓、互換、出租及信托流轉等，其中轉包面積達1.3萬hm2，占耕地流轉面積的68.4%;轉讓面積400 hm2，占耕地流轉面積的2.1%;互換面積933 hm2，占耕地流轉面積的4.9%;出租面積3 467 hm2，占耕地流轉面積的18.2%;信托流轉1 000 hm2，占耕地流轉面積的5.2%;其他流轉面積200 hm2，占耕地流轉面積的1.2%。全縣284個村都涉及土地流轉，涉及6.2萬農戶，占總農戶數的30%;2 hm2以上規模經營流轉戶789戶，流轉面積5 454.93 hm2，占耕地流轉面積的28.6%。

2 桃江縣農村土地承包經營權流轉的特點

2.1 流轉價格不一致

土地流轉價格在2003年之前，每667 m2土地的年租金為50 kg稻谷，2004-2006年間開始出現無償流轉土地現象，2007年后土地基本在每667 m2年租金150～670元。如石牛江鎮的農戶自己流轉給周圍農戶租種，一般為每667 m2年租金150～200元;由農業企業或專業大戶租種土地，每667 m2年租金為340元。2013年每667 m2土地年租金漲至380元，農戶愿將土地流轉10年以上的，土地每667 m2年租金可達670元。在桃江縣每個鄉鎮、村、組土地流轉的價格不盡相同，現仍有少數地方流轉費仍以水稻作為補償，這種流轉形式基本存在于小面積和親戚朋友間。

2.2 流轉形式以轉包、出租為主

全縣土地流轉形式多樣，但以轉包和出租為主的流轉形式最為普遍。2009年全縣耕地流轉面積1.3萬 hm2，其中轉包面積6 933.33 hm2，占耕地流轉面積的53.1%;出租面積為3 260 hm2，占耕地流轉面積的25.1%，轉包和出租形式的總面積占耕地流轉面積的78.2%。2012年全縣流轉耕地面積1.9萬hm2，其中轉包面積1.3萬hm2，轉包占耕地流轉面積的 68.2%;出租面積3 466.67 hm2，出租占耕地流轉面積的18.3%，轉包和出租占耕地流轉的86.5%，所占比例比2009年增加8.3個百分點。

2.3 流轉期限差別大

流轉期限種類多。對土地流轉的流入戶而言，親戚朋友間一般沒有期限約定;普通農戶間流轉的期限較短，多在1年左右;中等承包戶與普通農戶的流轉以當年的糧食價格和銷路為參照，再繼續擴大或縮小流轉規模，一般不約定期限，以1年為準續簽;農業企業和專業大戶投入較大，一般流轉土地的期限較長，為5～15年不等。對于土地流轉的流出戶而言:長期在外務工且在家務農勞動力不足的流出期限較長;在家主要從事非農產業且非農產業效益較好的流轉戶流轉期限較長;以往土地被拋荒的農戶流轉期限較長，這類流轉期限一般以流入戶流轉期限為主。

3 桃江縣農村土地承包經營權流轉模式的優缺點及案例分析

3.1 主要流轉模式

通過調查發現，桃江縣目前主要有以下5種流轉模式。

石牛江鎮模式。該模式是在農戶自愿的前提下，將土地承包經營權委托給政府組織成立的信托機構，并簽訂信托合同，農業企業或大戶再通過信托機構租賃連片的土地從事農業經營活動。

花橋村模式。該模式是農戶自愿以土地承包經營權出資入股到合作社，并由合作社負責經營，這種模式特點是農戶對土地的擁有已從實物形態占有轉變為價值形態占有，由土地的部分占有 (指承包權)者變成自己股份的所有者［2］。

株木潭村模式。該模式是利用當地可支配資源以及政策引導吸引投資者到本地區流轉土地，并進行農業經營活動。這種模式的農業招商不僅是資本的引進，還是現代農業管理經驗的引進，也是經營模式的引進［3］。

專業大戶模式。該模式是由具備一定資金和農業技術的農戶，通過各種形式流轉土地，形成一定規模的流轉模式。

公司+基地+農戶模式。該模式是以資金雄厚的公司為龍頭，以農村為基地，指導農戶集中發展農業產業，并由公司提供并協調技術和資金等，利用農村勞動力來實現產出，再由公司進行經營銷售。

3.2 流轉模式的優缺點

5種流轉模式的特點如表1所示。

表1 5種流轉模式的優缺點

3.3 流轉模式典型案例

3.3.1 石牛江鎮模式

2010年，桃江縣選擇石牛江鎮進行土地信托流轉試點，該試點項目由縣經管局指導，由石牛江鎮政府出資200萬元，注冊成立國有獨資的桃江縣石牛江農村土地托管投資有限公司。

桃江縣良友蔬菜種植專業合作社于2011年組建，注冊資金1 280萬元，該合作社與信托公司簽訂100 hm2耕地流轉合同，包括石牛江鎮3個村，農戶510戶。2012年投資2 000萬元用于蔬菜種植、加工、貯藏、銷售，生產各類蔬菜5 000 t，創產值1 600萬元。2013年，在全縣范圍內將蔬菜種植面積擴種到667 hm2，形成蔬菜年產銷1千萬t、年產值1 500萬元、安置當地剩余勞動力1 000人以上的農業示范基地。

3.3.2 花橋模式

2010年5月在桃花江鎮率先成立了農民以土地入股的專業合作社，即桃江縣花橋土地經營權流轉服務專業合作社，目前，該鎮土地合作社已有4家，注冊資金達1 200萬元。

桃江縣美人窩優質水果專業生產合作社成立于2006年，該社土地入股水果種植面積達239.27 hm2，社員達528人，注冊資本649.69萬元，成員資產總額1 238.2萬元，該社是桃江縣唯一被確定為2011年湖南省委省政府為民辦實事項目農民專業合作社省級示范社的合作社?，F已在12個鄉鎮建立了無公害、標準化優質水果生產基地15個，各類優質水果投產面積844.8 hm2，水果年產量3 560 t，年產值達1 744.6萬元，年利潤203.7萬元，該合作社已成為桃江縣水果產業的領軍者。

3.3.3 株木潭村模式

株木潭村現有農田187 hm2，已流轉土地100 hm2，耕地流轉率達53.6%，引進了7個大戶承包土地，招商累計投入3 600萬元。

湖南金鑫農業科技有限司于2009年成立，該公司位于桃花江鎮株木潭村，是全縣現代農業和在外創業人士回鄉創業、回報家鄉的示范點。該公司首先投資1 700萬元，開發土地24 hm2，設立了葡萄園區、水產養殖區等幾個部分。其公司旗下湘騰莊園已流轉土地35.67 hm2，累計投資2 200萬元，建立了湖南省標準最高、品種最全的精品葡萄園。莊園葡萄產量達150 t，解決了近百名村民的就業問題，當地農民人均純收入7 000元，同時，莊園也吸引了不少長株潭地區的游客前來觀光旅游。

3.3.4 專業大戶的土地流轉模式

桃江縣通過專業大戶的示范作用，輻射帶動周圍農戶，吸引了部分散戶，在當地形成了具有一定規模的農業基地。種糧大戶的規模大、生產效益好、示范作用強，有效推動了全縣糧食生產。

湘桃農業種植專業生產合作社由全國種糧大戶文湘桃于2009年創立，合作社在牛田、石牛江、桃花江等8個鄉鎮租賃流轉農田667 hm2以上，涉及45個村、近8 000農戶。桃江縣原慣于種植一季稻，文湘桃堅持科學種田，帶動了3 400 hm2以上雙季稻栽培，影響了3 000多農戶。2013年，水稻總產量7 895 t，雙季稻面積增加了2 000 hm2，超過桃江縣雙季稻新增面積的1/2，增收水稻近1萬t。文湘桃等典型大戶的帶動和新技術的迅速推廣應用，使水稻產量和品質得到明顯的提升，其先后被評為全國種糧大戶和全國糧食生產大戶標兵。

3.3.5 公司+基地+農戶模式

公司+基地+農戶模式實現了公司增效、農戶增收的雙贏局面，有效地解決了當地村民的經濟來源和就業問題，極大地調動了當地農民種植的積極性。

湖南德輝糧業有限公司是由大戶王德輝出資組建。2004年，王德輝辭去農業局農技工作，租賃桃花江鎮金柳橋、腰子侖等4個村的79 hm2耕地進行水稻種植。至2007年底，種植面積已達133 hm2，擁有倉容3 000 t，有金玉香、千里香、稻花香和水晶4個品種9個規格的優質大米銷到長沙、廣州等地。2008年初，王德輝又與高橋鄉的新和、澄照堂等村簽訂100 hm2水稻承包合同，總規模達233 hm2。為擴大產糧規模，與386戶農戶簽訂2 080 hm2糧食的加工訂單，基本解決了當地農民賣糧難問題，實現了農民增收，公司也掌握了大量的優質糧源。

4 問題與對策

4.1 存在的問題

4.1.1 外地承包戶維權難

桃江縣為進一步推動農村土地流轉，加快現代化農業發展，先后引進了一批外地農業企業和專業大戶，這些外地農業企業和專業大戶在桃江縣通過土地信托流轉，承包了大量土地進行種植，一次性投入大，周期長。在承包期間，部分農戶提出了各類要求，當企業和專業大戶由于自身條件的限制而無法滿足農戶的要求時，農戶們便不愿將之前的土地流轉給承包戶，外地承包戶只能求助于當地政府部門進行協商，可在多次協商后，仍有部分農戶不愿流轉，之前雖與農戶簽訂協議，但協議本身不夠完善，加上農戶自身法律意識淡薄，又無法強制農戶進行流轉，外地承包戶只得放棄，因此導致土地無法連成片，不利于承包戶進行耕作和管理等。

4.1.2 農戶思想未解放，流轉意識淡薄，流轉規模成片難

桃江縣是個耕地少、以農業為主的典型農業縣。由于當前農村非農產業不發達，非農就業還不充足，加上農村勞動力外出又存在務工不穩定、經商創業風險較大、個人技能素質不高等不利因素。加上由于支農、惠農政策和農民負擔政策的逆向調節，農民惜地意識明顯增強［4］。在試點鎮的土地流轉農戶中了解到，50%的農戶思想較為開放，主動愿意流轉土地或是已將自家承包地轉包他人，以往的拋荒農戶也積極流轉土地;有30%的農戶處于被動狀態，通過勸解也愿意流轉土地;有10%的農戶對流轉政策不熟悉加上自身思想上的限制，在經過當地工作人員多次勸解或同意他們的一些合理要求后，表示愿意流轉;但仍有10%的部分農戶小農經濟的舊觀念難以轉變，思想未解放，不愿流轉土地，這部分農戶直接導致了部分土地無法規模流轉，不利于承包戶成片耕種和機械化操作，也不利于進行規模經營和管理。

4.1.3 非糧化現象出現

在土地流轉中，農戶對農戶流轉的土地基本還是用于種糧，但農戶對農業企業、流轉大戶等的流轉，出現了土地“非糧化”趨勢。由于農產品內部價格體系的不合理，導致種糧效益遠低于種植其他經濟作物的效益［5］。各地政府為加快土地流轉，增加當地的經濟效益和農民收入，鼓勵農戶對種植經濟作物的農業企業和大戶進行流轉。目前，非糧化程度雖不高，但該現象已出現，因此我們需要在確保必要的糧食生產能力的基礎上和符合國家糧食安全要求的前提下，才能適度發展非糧產業。

4.1.4 土地流轉相配套的法律法規不健全

我國雖禁止在土地流轉過程中出現非糧化現象，但國家沒有出臺與土地承包經營權配套的法規來約束土地流轉的用途、土地流轉的程序、土地流轉的風險、土地流轉的規模、土地流轉的責任追究等［6］。近年來，一些地方政府出臺流轉的土地用于發展瓜果、蔬菜、苗木等高效經濟農業項目，可以獲得一定財政補貼的政策。這些補貼政策對農村干部群眾起到了一定的誤導作用，認為只要滿足對土地承包經營權流轉規定的三個“不得”，即“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”，就是合法行為。由于水稻、小麥等農作物的經濟效益遠低于果樹、蔬菜和苗木等經濟作物，再加上近年來各類經濟作物需求量的上升，大量流轉的耕地被用來種植各類經濟作物，雖然當地經濟和農民收入得到提高，但卻導致了耕地質量和數量的下降，給糧食安全帶來了隱患。

4.2 對策

4.2.1 宣傳土地流轉有關法律政策，加強監督和管理，保障流轉雙方權益

近年來，土地流轉糾紛和農民權益受損等問題不斷增多，由于農戶對土地流轉法律的不了解，在流轉期限內將土地進行變更，導致了承包農戶利益受損。因此要加強土地流轉有關法律法規的宣傳，讓農民了解土地流轉的政策;指導農戶簽訂流轉合同，同時對流轉的合同和條款進行規范，并及時向農民提供規范的流轉合同文本;規范土地流轉的操作程序，糾正、查處侵害農民土地承包權益等問題，妥善處理好流轉中出現的糾紛問題。加強流轉的管理、指導和服務，依法規范流轉行為，有效規避流轉中出現的風險和問題，維護流轉雙方權益。

4.2.2 加強土地流轉宣傳，強化農村勞動力教育

目前，土地流轉難以普及，除了土地流轉的價格太低，無法滿足農戶要求外，土地流轉的宣傳工作不到位也導致農民對土地流轉產生誤解，認為土地流轉出去就無法收回。因此應通過各個渠道加強宣傳的力度，擴大宣傳對象的廣度，在條件允許下，各村可舉辦學習或培訓班，提高農民素質和流轉意識，以利于土地流轉的順利進行和農民創業能力及技能素質的提高，推動當地經濟發展。

4.2.3 落實糧食補貼制度，提高糧食最低收購價格，為種糧提供信貸和農業保險等支持

為擴大糧食規?；a和鼓勵大戶規模化種糧，國家出臺了各項糧食補貼政策。但實際上，種糧補貼卻落到了原承包人手中，實際種糧承包戶并沒有得到補貼。因此，要進一步完善糧食補貼制度，應按照“誰種糧、誰受益”的原則，即糧食補貼隨田走，而不是隨戶走，將糧食補貼補到真正種植糧食作物的大戶頭上［6］。同時，在繼續提高糧食保護價的基礎上，通過多種舉措降低糧食價格大幅度波動的風險。為種糧專業大戶提供更加優惠的信用貸款和農業保險，并設立專項資金，調動農戶的種糧積極性。

4.2.4 明確土地流轉的農業用途

目前，我國并沒有出臺與土地承包經營權相配套的法規，特別對土地流轉的用途還沒有明確的規定，因此各地政府要在相關法律的基礎上，對流轉土地的農業用途進行明確的劃分。同時，對被批準占用的耕地要嚴格執行國家實行的占用耕地補償制度，占用多少，就必須開墾多少與所占用的耕地數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應依法交納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。特別加強管制流轉后農業用地，確保不改變農地用途。

4.2.5 因地制宜，選擇適合當地社會經濟發展的土地流轉模式

桃江縣位于湘中偏北，屬山、崗、丘、平原并有的丘陵地區，西南、西北多山、東北地勢平坦。丘陵地區降雨量充沛，適合各種經濟林木和果樹的栽培生長，對發展多種經濟作物十分有利。丘陵地形對土地流轉有著重要的影響，要根據地形特點選擇適合當地種植的作物，西南、西北多山，可流轉山地用來發展柑橘、油茶、茶葉、竹筍等經濟作物;東北地勢平坦，可流轉土地用于種植水稻、蔬菜、瓜果等作物。

土地利用可根據本地實際，做到宜農則農，宜林則林，宜牧則牧，宜漁則漁［7］。因地制宜地選擇適合當地的土地流轉模式，可先選擇部分經濟實力較強和農業發展水平較高的鎮、村作為示范點，通過加強政策引導、技術支持和資金扶持等方式促進土地規模流轉。

4.2.6 針對土地流轉的特點制定科學規劃

為確保土地流轉的可持續性，要根據農業現代化產業化的要求制定長遠規劃，對土地流轉的范圍和流轉土地的利用要進行科學規劃，根據當地的土地利用制定總體規劃，明確哪些土地可用于流轉，哪些土地不能進行流轉，防止一些土地流轉后不久因城鄉基礎設施建設等原因被征用，對土地流入方造成損失［8］。

要以縣為基礎進行產業化規劃，以行政村為單位進行土地區域規劃，并加大招商引資力度，把集中連片的土地流轉給農業企業和專業大戶，讓其發展規模農業和特色農業。

5 小結與討論

通過對上述5種流轉模式的優缺點和典型案例進行綜合理論分析認為，5種流轉模式中，評價最好的是石牛江鎮流轉模式，對促進湖南省土地流轉的發展具有一定的推廣價值。

該模式相比其他流轉模式有以下幾點優勢。形成契約關系。這種流轉模式是以土地承包經營權轉移為前提的，形成了更為穩定的法律關系，也是最規范的流轉形式，較其他流轉模式帶來的矛盾少，解決矛盾的途徑更加規范。可保障多方權益，特別是農民的權益。流轉過程中充分尊重農民的意愿，同時土地流轉后，流轉行為受法律保護，不用擔心承包方損害農戶的利益。通過這種流轉模式，土地經營權集中于政府部門，再由政府部門規模流轉出去。這種流轉模式的土地整合和資源利用效益都得到提升。

介于同種模式在不同地區流轉所達到的效益不同，不同模式在相同地區流轉的效益也不同，同種模式可能適用于不同地區，而不同模式也可能在同一地區相適用。隨著土地流轉的不斷深入和發展，在推行土地流轉特別是流轉模式的選擇上，桃江縣要切實考慮研究區域的經濟發展和自身的優勢等各方面的因素，在理論分析的基礎上，不斷進行實際探索，尋找適合當地的流轉模式。

［1］ 余昊睿.我國農村土地流轉的市場化探究 ［J］.中國外資，2012(14):177.

［2］ 劉衛柏.中國農村土地流轉模式創新研究［M］.長沙:湖南人民出版社，2010.

［3］ 宮能領，陳進紅.宣城市現代農業產業招商引資情況分析與建議.現代農業科技，2013(15):330-331.

［4］ 劉小英，柴志敏，李富忠.對土地承包經營權流轉問題的思考 ［J］.山西農業科學，2010，38(3):68-70，73.

［5］ 李曉俐.防止耕地流轉中的“非糧化”，確保我國糧食安全［J］.糧食問題研究，2012(4):41.

［6］ 楊瑞珍，陳印軍，易小燕，方琳娜.耕地流轉中過度“非糧化”傾向產生的原因與對策 ［J］.中國農業資源與區劃，2012(3):15.

［7］ 張芝露.農村土地使用權流轉模式的培育與發展研究-濟源市土地使用權流轉模式實證分析 ［J］.河南農業科學，2008(12):12.

［8］ 李學榮.土地流轉的意義與作用 ［J］.吉林蔬菜，2012(6):70.