杭州灣沿岸跨界海域水污染防治的制度創(chuàng)新

曹幸申，顧驊珊

（嘉興學院 商學院，浙江 嘉興314001）

1 引言

目前杭州灣水質(zhì)是全國12個主要河口、海灣中最差的一個。受到污染的水質(zhì)影響了沿岸地區(qū)的工農(nóng)業(yè)供水數(shù)量和質(zhì)量，降低了生物多樣性，對杭州灣的航道資源、灘涂資源、旅游資源以及潮汐能資源也產(chǎn)生了負面影響。因此，為減少杭州灣沿岸跨界海域水污染對沿岸地區(qū)的負面影響，保護海域水環(huán)境，制定一套合理﹑可行﹑綜合的海域污染防治新制度具有重要意義。

2 杭州灣沿岸跨界海域水污染狀況

杭州灣地處浙江省北部，上海市南部，東臨舟山群島，西有錢塘江、曹娥江等注入。其沿岸的杭州、寧波、紹興、嘉興4市是浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展的核心區(qū)，人口密集，經(jīng)濟發(fā)達。近年來，隨著城市的發(fā)展和社會經(jīng)濟活動的擴大，兩岸陸源污染不斷加劇。而大面積的濕地圍墾，使得有著特殊喇叭狀地形水文特征的杭州灣對陸源污染物的自凈功能大大退化。

2001年以來，杭州灣水質(zhì)整體劣于國家海水標準中第四類海水標準。海水富營養(yǎng)化嚴重，水質(zhì)較差。其主要污染因子是無機氮和活性磷酸鹽。其中，威脅最大的是無機氮。杭州灣水污染還呈現(xiàn)近岸海水污染重于離岸，內(nèi)灣污染重于外灣的特征。據(jù)2009年《浙江省海洋環(huán)境公報》顯示，重點入海排污口鄰近海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等級處于極差和差的比例分別達到4.7%和25%，較我國其他主要海灣河口，杭州灣位居最差之列。

3 杭州灣沿岸跨界海域水污染治理的政策失靈及原因

3.1 水污染治理的政策及其失靈表現(xiàn)

目前，杭州灣沿岸各地為治理跨界海域水污染已經(jīng)采取了一系列政策。一是按排污現(xiàn)狀每年削減一定比例進行任務(wù)分配和污染物總量控制。二是建立涉海工程建設(shè)項目環(huán)評審批政策，對于沒有報經(jīng)環(huán)保行政主管部門審批的海岸工程建設(shè)項目，投資主管部門不予報批立項。三是自2008年9月1日起浙江省施行《浙江省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)監(jiān)測和保護辦法》，以此加強河流交接斷面的水質(zhì)監(jiān)測和保護管理。四是啟動并實施了《2010年“浙海網(wǎng)”工作計劃》和《2010年“浙海網(wǎng)”數(shù)據(jù)共享計劃》，初步構(gòu)建 “浙海網(wǎng)”數(shù)據(jù)共享技術(shù)平臺，推進海洋環(huán)境監(jiān)測與觀測信息共享政策。五是出臺《杭州灣海域主要污染物排污權(quán)交易實施辦法》，規(guī)定了企業(yè)參與排污權(quán)交易市場的具體方式。

但這些實施辦法很多都處于探索階段。例如杭州灣海域中的嘉興市，作為中國排污權(quán)交易制度的先行者，于2007年開設(shè)了國內(nèi)首個排污權(quán)交易中心。但這個實踐處在讓原先零散的、個別的排污權(quán)交易向制度化、規(guī)模化轉(zhuǎn)變的初期階段。其他地區(qū)雖有排污權(quán)交易的實例，不過都是在環(huán)保局撮合下，企業(yè)間點對點的交易，因而缺乏大規(guī)模的排污權(quán)交易平臺。

3.2 政策失靈的原因分析

3.2.1 跨區(qū)域合作制度不健全

杭州灣沿岸城市中，杭州、寧波、紹興、嘉興是浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展的核心區(qū)，上海為直轄市。在水污染治理的協(xié)調(diào)和組織方面，各種研究大多要考慮各政府之間的利益博弈問題。政府官員以短期的GDP為升遷考核標準，因而忽視治理水污染。在行政區(qū)劃主導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方式的影響下，各城市對流域內(nèi)水資源的利用，往往只考慮本地的經(jīng)濟發(fā)展，而不考慮整個流域?qū)λY源的利用情況。在杭州灣沿岸跨界海域水污染防治領(lǐng)域，兩岸五城市并未形成有效的水污染防治海陸統(tǒng)籌制度，也沒有一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)兩省市五城市的杭州灣水污染防治管理機構(gòu)。

3.2.2 部門協(xié)調(diào)管理問題難度大

在部門協(xié)調(diào)方面，杭州灣水環(huán)境管理制度上存在著職責不明、機構(gòu)薄弱等多個問題。雖然浙江省設(shè)有海洋漁業(yè)局、環(huán)保廳、錢塘江管理局、海事局等多個行政機關(guān)來管理杭州灣水環(huán)境，但部門之間缺乏聯(lián)合工作機制，且真正具有行動力的部門沒有強制執(zhí)行排放標準的動力和機制。海洋部門不上岸、環(huán)保部門難下海，許多跨部門海洋環(huán)境問題難以及時解決。從市級部門來看，杭州灣沿岸五城市各自將水污染防治工作分解到不同部門，這些部門大多缺乏海洋環(huán)境專業(yè)人才，每年的海洋環(huán)境公報是有償委托寧波一家專業(yè)部門完成的，這樣的機構(gòu)設(shè)置無法擔當起杭州灣及錢塘江河口環(huán)境管理的重任。

3.2.3 海域污染物評價指標缺乏

各地對水污染排放沒有形成完整的技術(shù)規(guī)范和標準。由于浙江省沿海城市的城市化推進速度不斷增加及農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)的不斷提高，污染物排放總量不斷增加。而尾水排海標準低于排河標準實際上市誘導了各地在杭州灣岸邊增設(shè)污水處理廠。目前使用的《海水水質(zhì)標準》（GB3097－1997）是1998年實施的國家標準，缺乏對有毒有機物等特殊污染物的評價指標及標準。“十一五”期間，浙江省將化學需氧量作為杭州灣陸源污染物的監(jiān)管和考核重點，而忽視杭州灣地區(qū)主要的污染物氮和磷，導致杭州灣水環(huán)境治理中的事倍功半。另一方面，近岸海域生態(tài)沒有一個完整的綜合評價體系，目前的監(jiān)測體系只反映不同要素質(zhì)量狀況，不能科學地表述近岸海域生態(tài)環(huán)境的總體質(zhì)量。

3.2.4 監(jiān)管力度不足

一方面，海洋環(huán)境監(jiān)測能力和應(yīng)急能力不足。杭州灣監(jiān)測站點和監(jiān)測項目偏少，缺乏對重點污染源排放狀況的在線監(jiān)測，更缺乏突發(fā)性污染事故應(yīng)急監(jiān)測的能力。近岸海域生態(tài)環(huán)境自動監(jiān)測系統(tǒng)仍處空白，難以反映杭州灣不同海域的環(huán)境質(zhì)量和變化趨勢。另一方面，我國沒有賦予公眾監(jiān)督治理水污染的各種權(quán)利和途徑，沒有形成水污染損害舉證責任倒置的法律依據(jù)，也沒有形成非政府組織和公民環(huán)境訴訟制度，去限制政府或企業(yè)對于水環(huán)境的不當行為。

4 以波羅的海為例的經(jīng)驗借鑒

波羅的海位于歐洲北部，海岸線曲折，與外海的通道又淺又窄，屬于歐洲北部的內(nèi)海。二戰(zhàn)后，隨著波羅的海沿岸國家城市規(guī)模擴張，加上波羅的海水體交換緩慢，大片的海底區(qū)域沒有生命跡象。氮負荷過大被認為是波羅的海水體富營養(yǎng)化的主要原因。這也最終造成其近岸海域基本沒有納污容量，生態(tài)環(huán)境極其惡劣。

波羅的海與9個國家接壤，這些國家對波羅的海水體的富營養(yǎng)化都有責任。一個國家單方面的努力不足以減少水體富營養(yǎng)化程度。這意味著，有效和高效的氮還原需要他們聯(lián)合行動。針對上述情況，1974年波羅的海沿岸國家在歐盟領(lǐng)導下，簽署了《赫爾辛基公約》，該公約是針對陸域污染源制定的第一個區(qū)域性條約。到20世紀80年代后，波羅的海水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境逐漸得以改善。波羅的海的水污染治理是跨國合作治理海域污染的典型，其主要經(jīng)驗可歸納為以下幾個方面。

4.1 制定區(qū)域性條約，預(yù)防跨界損害

保護跨界水資源首先意味著跨界地區(qū)需要履行預(yù)防損害的義務(wù)，而不是事后對損害進行賠償、補救的義務(wù)。因為在造成損害之后再補償，往往無法恢復之前的狀態(tài)。環(huán)境影響評價是最重要的預(yù)防措施，它結(jié)合了預(yù)防原則和預(yù)防環(huán)境損害原則，也考慮到了公眾的參與。作為環(huán)境影響評價的必要步驟，監(jiān)測也是防止、減輕損害的關(guān)鍵步驟。1974年波羅的海國家簽署的《赫爾辛基公約》聯(lián)系了近20個不同的科學或行政團體處理波羅的海事務(wù)，如國際海洋研究協(xié)會、海洋研究科學委員會、經(jīng)濟互助會等，以及若干個雙邊和多邊的機構(gòu)。根據(jù)公約第十一條規(guī)定，沿岸國應(yīng)當制訂和實施監(jiān)測跨界水體環(huán)境，包括洪水和跨界影響的聯(lián)合方案，并制訂和實施有關(guān)監(jiān)測方案、測量程序等的統(tǒng)一標準。

4.2 加強援助與合作，控制污染物排放量

對于多種原因造成的長期污染問題，與波羅的海接壤的國家限制污染物的跨國流動，通過支持北歐環(huán)境金融公司（NEFCO）建設(shè)，由該公司通過市場交易行為對污染物排放進行收費，同時對減少污染物排放提供稅收刺激。各政府通過立法規(guī)定了不同類型企業(yè)和設(shè)備的最大污染物允許排放標準，實施總量控制和排污許可制度。同時加強農(nóng)業(yè)面源治理，提高城市污水處理率。在污水處理廠中配套建設(shè)污泥處理、沼氣發(fā)電裝置，既提高了能源利用效率又避免了污泥對環(huán)境的二次污染。

5 基于制度創(chuàng)新視角的杭州灣沿岸跨界海域水污染防治制度

針對杭州灣沿岸跨界海域水污染的制度成因，借鑒波羅的海水污染防治的理論與實踐經(jīng)驗，從改進型水污染總量控制制度、全方位水污染綜合調(diào)控制度、排污權(quán)交易創(chuàng)新制度3方面設(shè)計杭州灣海域水污染綜合防治的新制度。

5.1 改進水污染總量控制制度

中國現(xiàn)行有關(guān)水污染的標準制定參照了歐美20世紀的排放標準，以控制排放濃度為主，難以適應(yīng)總量控制的要求。如果按照排放標準進行濃度控制，而不考慮水體納污能力，即使達標排放，水污染程度也會加重。因此，對允許在杭州灣沿岸跨界海域排放的污染物的排放總量進行核定是水污染防治工作的基礎(chǔ)。

實施改進型水污染總量控制制度要求以地處杭州灣沿岸跨界海域的五城市污染物排放量達標為控制目標，將化學需氧量、氨氮、總氮和總磷作為污染物總量控制指標。通過明確污染控制重點海域的功能定位，調(diào)查沿岸地區(qū)污染物排放量，掌握跨界海域的環(huán)境容量。根據(jù)總量控制指標的要求將重點水污染物排放總量控制指標分解落實到五城市各排污單位。對水污染物達標排放量仍不能達到規(guī)定的區(qū)域，實施重點污染物排放的總量控制制度。超出容量部分的進行削減或通過生態(tài)修復等措施，恢復和改善生態(tài)環(huán)境。同時，上級部門對下級部門總量控制實施方案執(zhí)行情況進行考核，并定期公布考核結(jié)果。

5.2 完善源頭減排管理制度

影響海洋環(huán)境的污染物和營養(yǎng)物質(zhì)很大一部分來自陸源，加快制定完善以陸源污染防治為重點，兼顧海源污染控制的減排政策。首先，按照水功能區(qū)限制納污紅線要求，根據(jù)水體功能的水質(zhì)要求及其自凈能力，核定水功能區(qū)納污能力，提出限制污染物入河總量，并倒推至排污口，采取相應(yīng)削減措施。

從源頭上控制水污染，嚴格環(huán)境準入。按照空間、總量、項目“三位一體”和專家評審、公眾評議“兩評結(jié)合”的環(huán)境準入制度，嚴守生態(tài)紅線，控制高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，根據(jù)水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境承載能力重新規(guī)劃生產(chǎn)力布局。同時規(guī)定，凡不符合環(huán)境功能區(qū)準入要求的建設(shè)項目一律不得審批。

5.3 健全末端治理監(jiān)管制度

制定與完善末端治理監(jiān)管制度，按照海陸統(tǒng)籌、專司管理、資源共享的原則，通過水質(zhì)自動監(jiān)測技術(shù)實現(xiàn)水質(zhì)的實時和遠程監(jiān)測，監(jiān)督總量控制制度落實情況、排放達標情況，及時預(yù)警重大水質(zhì)污染事故。提升海陸統(tǒng)籌環(huán)境綜合監(jiān)測能力，保護杭州灣海域環(huán)境質(zhì)量。

統(tǒng)一污染物排海標準與排內(nèi)河標準。控制重點污染物氨氮和總磷，糾正因污水排海標準低于內(nèi)河而產(chǎn)生的沿岸污水處理廠增設(shè)過多的趨勢。嚴格限制排入城市污水管網(wǎng)的工業(yè)廢水中有毒有害物質(zhì)的含量。對污染嚴重的重點行業(yè)采取更高的排污標準。同時，設(shè)立執(zhí)法監(jiān)督小組赴各地監(jiān)督，通過集中執(zhí)法，專項檢查等形式，堅決依法打擊、公開曝光和處罰環(huán)境違法行為。

優(yōu)化杭州灣兩岸入海排污口布局。首先，全面排查入海排污口數(shù)量，掌握入海排污口情況。根據(jù)海洋功能區(qū)劃調(diào)整、取締，重新設(shè)置入海排污口。其次，優(yōu)化整個海灣尤其是跨區(qū)域入海的排污口布局，著重推進杭州灣沿岸5城市污水處理廠工程建設(shè)。同時，加強對入海口已有濕地的保護，增強河口濕地的清污能力。

5.4 創(chuàng)新排污權(quán)交易制度

目前，杭州灣沿岸跨界海域水環(huán)境污染嚴重。水排污權(quán)交易制度作為水排污權(quán)的二次分配手段，發(fā)展空間巨大。杭州灣沿岸5城市應(yīng)加強交流合作，建立排污權(quán)儲備交易中心，按照市場原則公開交易水權(quán)。同時，建立各市排污權(quán)儲備交易中心廣域網(wǎng)，形成排污權(quán)交易信息發(fā)布平臺和可供網(wǎng)上查詢的信息網(wǎng)站，及時提供排污權(quán)交易的信息、交易規(guī)則和相關(guān)的法律、法規(guī)。排污權(quán)儲備交易中心也要為排污權(quán)交易提供價款結(jié)算服務(wù)。沿岸各市應(yīng)確立跨城市交易的價格比例機制。政府部門采取激勵機制以促使買賣雙方參與交易，引導成立各類中介組織并激發(fā)其作用，以此降低交易費用，促使更多的企業(yè)參與交易。

為了解決了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，應(yīng)要求新建和擴建的企業(yè)必須向現(xiàn)存的企業(yè)購買污染物削減信用，新企業(yè)購買污染物削減信用的資金可以用來治理現(xiàn)存企業(yè)的污染。其次，允許將一個工廠內(nèi)部的多個排放點或者一個公司下屬的多個工廠看作一個整體，允許一些排放點增加排放，而另一些排放點則要更多地削減排放量，這樣，排放量從整體看是減少的。最后，應(yīng)建立銀行儲存制度以避免交易中可能出現(xiàn)的法律問題。污染物削減信用可以存入經(jīng)認可的銀行，銀行方面負責之后的儲存、使用和流通。

［1］浙江省海洋與漁業(yè)局.浙江省海洋環(huán)境公報（2009～2013）［R］.杭州：浙江省海洋與漁業(yè)局，2013.

［2］嘉興市環(huán)境保護局.嘉興市環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃［R］.嘉興：嘉興市環(huán)境保護局，2011.

［3］施祖麟，畢亮亮.我國跨行政區(qū)河流域水污染治理管理機制的研究——以江浙邊界水污染治理為例［J］.中國人口資源與環(huán)境，2007（3）：3～9.

［4］關(guān)道明.我國近岸典型海域環(huán)境質(zhì)量評價和環(huán)境容量研究［M］.北京：海洋出版社，2011：108～110.

［5］Baltic Marine Environment Protection Commission.Convention on the protection of the marine environment of the Baltic sea area（Helsinki c onvention）［R］.Finland：Helcom secretariat katajanokanlaituri 6BFI－00160Helsinki，1992.