我國地下水污染整治制度構建與探討

井柳新，劉偉江，王 東，張 濤

（環境保護部環境規劃院，北京100012）

1 引言

地下水資源是支撐經濟社會可持續發展的重要戰略資源。我國北方地區65% 的生活用水、50%的工業用水和33%的農業灌溉用水都來自地下水。但隨著我國經濟的快速發展，地下水污染問題日益突出。據初步調查顯示，全國近20%的城市集中式地下水水源水質劣于Ⅲ類，華北平原部分城市及工礦企業周邊地下水存在重金屬和有機物超標現象［1～5］。隨著我國城鎮化進程的不斷加速，因產業結構升級、城市布局調整以及污染擾民企業搬遷所遺留在城市區域的工業污染場地（即“棕地”），成為了造成地下水污染的新一類污染源。因此，為保障飲水安全和人體健康，急需建立我國的地下水污染整治制度。

2 地下水污染整治制度的國際經驗

2.1 立法支撐是開展地下水污染整治的前提

美國1980年通過了《綜合環境 反應、賠償與責任法》（CERCLA，即超級基金），針對潛在責任方建立“嚴格、連帶與具有溯及既往性”的法律責任，即無論潛在責任方是否實際直接參與污染行為造成污染，或任何污染行為是否合法，當場址發生污染，潛在責任方必須為后續的相關污染整治付費，當存在二個或更多潛在責任方時，環境保護局有權對其一責任方或全部責任方要求負擔場址整治費用。為確保目標達成與強化超級基金制度實施成效，1986年美國國會通過《超級基金修正與再授權法》（SARA），修正案根據前6年執行經驗進行了調整與補充。

日本2002年制定了《土壤污染對策法》，隨后又制定了相關施行細則。根據法律要求，土地經調查被判定特定有害物質超過標準時，該土地即被指定為污染地域（即指定區域），除公告周知外，列入指定區域地籍冊，并提供公眾閱覽。另外，為防止在指定區域空氣及地下水污染危害人體健康，該法要求土地所有者等必須采取對策，進行污染整治。

英國污染場址法規主要目的是管理使用遭受污染場址所衍伸的問題，這些問題包含污染物對于人體健康的影響、對于環境的影響、如何整治、誰來整治、如何降低風險等等。1995年，英國通過了《環境保護法案1990（IIA 部 分）》（Environmental Protection Act 1990Part IIA），該法的主要目標是處理因歷史性的污染所產生的人體健康風險與環境傷害。此外在保護人體健康與復育土地的前提下，該法亦主張促進土地再利用，以減少對“處女地”或綠地不必要的開發。

韓國1994年制定了地下水法，目的是防止地下水污染，保全及管理地下水生態系統，增進公共福利。該法主要內容包括：制定地下水污染程度的測量、制定地下水管理計劃、地下水開發與利用許可、指定和維護需要地下水保護應對措施的地區、在地下水保護地區內的行為限制、地下水防治污染命令、水質污染測定、設立地下水相關事業機構和地下水凈化業務、處罰、損失補償等。

2.2 標準制定是開展地下水污染整治的基礎

美國、日本、韓國均制訂了污染管制標準，并作為土壤及地下水是否遭受污染的判定依據，只有英國以“是否可能造成傷害”（即人體健康風險評估）作為判定依據。

以污染管制標準為是否遭受污染的判定依據，可使主管機關擔負較低的行政成本，只要土壤或地下水經采樣分析后超過污染管制標準，即判定具有污染，需進一步實行相關整治或管制措施。在此判定依據準則中，污染程度與風險排序系統的輔助尤其重要，其可協助主管機關與民眾了解污染嚴重程度與暴露風險，并可提供后續政府或民間整治時進行資源分配參考；以“是否可能造成傷害”作為判定依據，將增加主管機關的行政成本，須根據各場址之周遭區域不同特性進行深度調查與研究，方可確定該污染場址是否對可能受體造成傷害。在此判定依據準則下，對于場址是否為“污染”的認定參考原則為民眾風險暴露程度。

2.3 資金來源是開展地下水污染整治的保障

美國、韓國均將污染行為人列為地下水污染整治責任者；日本則將污染行為人和土地所有人均列為地下水污染整治責任者；英國通過負責的“排除測試”來確定污染行為人。但對于找不到污染行為人的污染場址，其整治經費來源，各國的做法亦存在差異。

美國從1981～1995年，聯邦政府環保局執行污染場址管理與整治的主要經費來源于超級基金信托基金，包括稅費征收、罰金與成本追償和利息收入三項。1995年以后，無法明確污染行為人的場址整治經費主要來源于政府經常性撥款。另外，為使污染土地活化，美國針對“棕地”再開發提供資金或稅賦減免輔助政策，鼓勵開發商投資治理污染。

日本相關法律規定，對于找不到污染行為人的污染場址，由土地所有人負擔整治責任，但當整治金額超出土地所有人承擔能力時，由“土壤污染對策基金”提供不同類別補助金額，“土壤污染對策基金”主要經費來源于土壤管理票部分捐贈、委托工程費用部分捐贈、委托調查費用部分捐贈、民間自發捐款等。同時，日本針對污染整治設備提供優惠稅率與低利貸款，鼓勵民間進行污染治理。

英國和韓國對于找不到污染行為人的污染場址，均由政府預算進行污染整治。為減小政府財政負擔，英國還出臺了鼓勵開發商治理污染的相關輔助政策，如公司法人取得污染土地并進行治理，可獲得150%的公司稅金減免，并可申請相應的歐盟提供的棕地再開發補助［6～18］。

3 建立我國地下水污染整治制度的建議

3.1 立法先行，建立和完善地下水污染防治法律法規體系

統籌協調相關法律法規的關系，建立健全地下水環境管理和污染防治方面的政策法規。加快制定并完善與地下水環境資源利用和管理、污染責任追究和補償、地下水環境標準和評價等方面相關的規章。建立地下水污染責任終身追究制，對造成地下水環境危害的有關單位和個人要依法追究責任，并進行環境損害賠償，構成犯罪的，依法移送司法機關。借鑒美國、日本、韓國先進經驗，完善現有環境標準體系，同時參考英國健康風險評估做法，研究制定適合于我國的地下水污染“標準控制－風險管理”相結合的整治模式，實行污染場地的分級管控。

3.2 摸清家底，深入開展地下水污染調查評估

積極落實《全國地下水污染防治規劃（2011－2020年）》和《華北平原地下水污染防治工作方案》，深入開展全國地下水基礎環境狀況調查評估，摸清家底，建立全國地下水污染源及污染場地清單。結合地下水污染程度及風險，對污染場地進行分級列管，并建立場地及其周邊地下水定期調查、監測和評估制度。

3.3 籌措資金，創新地下水污染整治經濟政策

多方籌措資金，拓展融資渠道，保障地下水污染整治的永續實施。借鑒國際先進經驗，適時建立“地下水污染整治基金”。以污染者付費為原則，向石油化工、礦山開采及加工、工業企業等涉及有毒有害的行業征收整治基金。同時要加大國家及地方財政對地下水污染整治的支持力度。另外，可通過優惠稅率、綠色信貸、綠色保險、“棕地”再開發等輔助政策，鼓勵開發商及民間治理資金的流入。

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