邊疆民族地區貧困縣城鄉一體化發展研究——以昌寧縣田園鎮為例

張東強，李海燕

（1.保山學院 藝術學院，云南 保山678000；2.保山學院 理工學院，云南 保山678000）

1 引言

隨著城鎮化的快速推進，城鄉統籌發展理論與實踐越來越受到關注，城鄉一體化將成為城鄉發展的基本趨勢。城鄉關系作為馬克思主義唯物史觀的一種重要理論范疇，一直以來始終是學術界關注的重點［1］。業界對城鄉一體化的理解經歷了萌芽時代、轉折期和回歸階段，早期（1950年以前）體現在經濟學、地理學和社會學家對城鄉聯系及城鄉融合理論和思想的論述［2～4］，開辟了新型城鄉關系的基本路徑，指出農業和鄉村現代化是推動城鄉關系由分離、對立走向融合、一體化的原始動力。20世紀70年代以前，城鄉關系研究經歷了曲折進程，伯克（Boeke）“二元結構”概念和劉易斯（William Arthur Lewis）“二元經濟結構”理論模型的提出，將城鄉關系從靜態的關聯發展研究轉向動態的偏向分析。空間極化理論和選擇性空間封閉發展理論亦將城鄉關系研究推 到 了“城 市——鄉 村”的 極 端［5～6］。自1980 年后，城鄉關系的研究依托新時期發展背景，轉向重構城鄉一體化發展態勢，諸如朗迪勒里（Rondineli）“次級城市發展戰略”［7］、昂溫（Unwin）“城鄉間相互作用、聯系、流”理論分析框架［8］、著名的“Desakota模型”［9］，以及城鄉一體化研究的中國化［10］等，新時期更加注重城鄉一體化實踐和個性化發展。

城鄉一體化囊括城鄉統籌發展諸多領域的戰略，立足區域范圍，更涉及地域、省、市和縣域等不同層面。地域層面的城鄉一體化注重不同板塊之間的互動和引導［11］，省域層面側重發展方向和政策配套［12］，市域層面重在推進階段的規劃［13］。而縣域層面，作為城鄉一體化推進能力最為集中和落實最為基礎的空間單元，是新型城鎮化發展的亮點和潛力區，特別在邊疆民族地區城鄉一體化戰略推進中立處主戰場。新時期開貧困縣城鄉一體化的研究，在縣域協調發展、統籌縣級單元發展要素、重構縣域空間和優化組團功能方面具有重要意義。

2 田園鎮城鄉一體化發展狀態分析

昌寧縣位于滇西城鎮群中心區，地處大理、臨滄、保山三州市結合部，隸屬保山市轄，管轄田園鎮及12 個鄉，鎮政府駐縣城關廟社區。2011 年人均生產總值12510元，三次產業結構為47∶27∶26，城鎮化水平28.1%，屬于典型的國家級貧困縣。

2.1 城鄉一體化發展現狀問題

產業體系發展不均衡：農業產業格局初見雛形，田園壩區以糧食、蔬菜種植，以及養殖業為主，而外圍山地區以產業、煙草和林果種植為主；工業尚未形成完整產業體系，工業主要分散于縣城周邊，目前產城分離、配套不足，切存在環境污染、影響居民生活等問題。服務業高度集中于縣城中心，服務水平較弱，邊緣區有定時性的趕集等商業活動。總體來說，二、三產占據縣城區域，外圍農業過于單一和薄弱，阻礙產業空間一體化的均衡發展。

鎮城空間結構亟待優化重構：《昌寧縣總體規劃修改（2012～2030）》將中心城區規劃成“兩帶、六組團、多核心”的“蝶形”空間布局結構。隨著城鎮化進展，鎮域空間亟待優化，其一，城市建設用地增長了2031.2hm2，空間擴展將無序“蔓延”，各組團之間的發展加密和粘結，組團結構破壞，城鄉一體化發展陷入新的矛盾。其二，同期村莊建設用地反而減少了310.2hm2，在村莊規劃布點實施過程中，縣城空間發展對農村的帶動能力不足，有待重新整合。

邊緣區發展面臨轉型：現狀共60個自然村，按區位可以分為城中村、城邊村和城外村三大類，圍繞縣城中心呈“圈層”格局。23 個城邊村集聚帶作為縣城邊緣區，具有韌帶的過渡性和動態性特征，在促進城鄉互動、實現城鄉均衡發展中具有重要作用。而目前村莊存在諸多發展問題：其一，產業與縣城區缺乏聯系，特色不明，趨同明顯；其二，城鎮化拓展迅速，生態保護和城鄉資源利用之間矛盾凸顯；其三，28個城外村集聚區基礎設施滯后，亟待城鄉統籌建設得以解決。

2.2 城鄉一體化發展制約因素

（1）山地自然環境的約束。縣城以田園城市為發展主導，各類空間的限制決定了城鄉一體化發展中利用資源的稀缺性和生態環境的脆弱性。外圍山地呈“C”型環抱縣城中心，集聚著75%的村落，在城鄉一體化實施過程中，應科學合理的處理好用地拓展和農林用地保護之間關系。

（2）經濟支撐薄弱。經濟核心區過于集中于縣城東部，削弱了北部、西北部、西部及南部外圍的增長動力，城中心區吸納勞動力有限，產業發展沒有體現對城鎮化的帶動作用。縣城外圍區經濟的薄弱，以生產自食自用農產品為主的自然經濟，粗放經營的傳統產業和初級資源產品仍占主導地位，初級層次的鄉鎮企業工業化程度低，規模低、產業化低，制約了三產融合。

（3）群眾參與意識缺乏。低城鎮水平決定著人口綜合素質低下，加上傳統生活慣習和封閉性信仰觀念，民眾參與城鎮化建設及共享城鎮化利益意識較弱。

（4）推進政策與制度尚待完善。縣域城鎮城鄉一體化將涉及區域產業空間調整、城市空間優化和基礎設施建設，城鄉發展戰略有序推進需要政策引導和刺激，而昌寧縣處于貧困的邊疆民族地區，各項整治制度保障尚未健全，缺乏引導性政策問題突出。再者，城鄉融合發展的農村土地、社會保障，投融資體制等制度也需完善。

3 田園鎮城鄉一體化動力機制及模式建構

3.1 城鄉一體化模式構建

鎮域城鄉一體化戰略推進應在政策引導下，選擇以產業空間適度集聚和梯度拓展來帶動城鄉空間構架轉型的集約均衡、循序漸漸模式。

（1）抓住縣城拓展和經濟空間調整契機，以經濟發展為主導。外圍第一產業堅持發展高原特色農業，結合二三產業延長產業鏈，強調山壩區的協同發展。以田園工貿園區為龍頭拓展鎮域第二產業發展，帶動邊緣區城鄉社會與物質空間一體化，充分銜接外圍農業發展；以休閑度假的旅游品牌帶動第三產業的騰飛，三產協同發展的同時，帶動三農問題的解決。

（2）因貧困縣自身經濟基礎薄弱，市場化力量甚微，靠單純以市場為主體的白下而上內生發展或以政府為主導白上而下的外力推動模式，都不具有現實性，應推廣內力培育與外力推動并重路徑。城鄉一體化必然帶來產業空間轉型構建，為區域發展提供了空間依托，亦直接推動了縣城空間優化，產業空間和城市空間耦合創造了城鄉一體化快速發展的條件。田園鎮依托城市組團發展戰略，構建兩帶生態及旅游發展區（外圍自然山體）、優化型拓展區（邊緣村莊和農田），以及提升型核心區（中心縣城）。

（3）在政策扶持下，構建以特色農產品為核心的現代化高原特色農業、以農副產品精深加工為特色的新興工業，以及以特色旅游、商貿物流、教育科研等為核心的服務業，推進城鄉融合，縮小城鄉差距，進而走向一體化發展。

3.2 城鄉一體化動力機制解析

田園鎮城鄉一體化推進動力應以重新調整企業空間分布、積極培育企業集群和著力拓展農業產業化為重點。首先，立足“蝶形”組團空間布局結構，將不同企業向適宜的組團空間轉移或投放，推動城鄉一體化產業空間調整，聯動發展核心區、邊緣區和外圍區經濟。其次，應整改當前縣城區鄉鎮企業分散發展、粗放經營和輻射力度小等問題，借鑒國內外新的產業集群的組織形式，將聯系較為緊密的企業在一定區域內重新進行適度集中布置，增加企業集群特征和組織活力，進而緩解城鄉空間經濟弱勢和生態壓力。而在外圍區，應以農業規劃化和產業化為導向，發展高原農產業。這樣既有助于農村剩余勞動力轉移，加快城鄉一體化步伐，又能促進邊緣區和外圍區鄉村工業發展。

田園鎮“有機分散，分片集聚”的“蝶形”組團式空間格局已基本形成，在適應城鄉一體化戰略推進的空間形式，仍需要在遵循整體布局的前提下進行適度耦合、科學合理的調整。首先，控制田園風光區村落組團的“加密式”無序蔓延，防止過度集中或過度開發造成的環境破壞，以及為后期開展的村莊整治帶來阻礙。其次，激活外圍經濟活力，喚醒民眾參與意識，引導縣城核心區人群和經濟輻射力向外圍擴展，加快推進新農村建設，積極鼓勵和引導遷村并點，引導農民集中居住，促進村莊適度集聚和土地資源的集約利用。改善農村人居環境，把傳統村落改造成為具有現代文明生活方式的農村新社區。最后，在政策引導方面，在引導產業“點核”集群發展的同時應突出特色，綜合構建翠華生態旅游、西山生態旅游、北部特色農業、中部綜合產業、東部生態林業、南部特色農業和南部生態農林七大產業板塊。依托城鄉一體化戰略實施計劃，通過建設投資引導，加快邊緣區和外圍區基礎設施和公共設施建設，構建利益共享通道。

4 城鄉一體化的戰略重點

鎮域城鄉一體化戰略應具體落實國家、省、市有關城鄉統籌發展、新農村建設的方針政策，從城鄉統籌角度體現城鄉公共政策屬性。通過城鄉一體化規劃指導縣城和鄉鎮總體規劃、專項規劃的編制，統籌城鄉發展中人口、用地、產業空間、基礎設施和生態環境等系列要素。首先，推廣城鄉發展目標一體化，根據圈層城鄉梯度格局限制，融合城鎮和鄉村一體化發展目標，提出區域總體定位、制定城鄉一體化戰略具體指標體系；其次，著力推進城鄉產業一體化。一產以規模化、產業化為發展手段，突出農業產業發展的特色化；二產通過遷并縣城中心區和邊緣區不適宜發展的小型企業，根據產業特色選擇適宜園區環境進行集中發展；三產重點在中心縣城聚集，激活點軸力量輻射邊緣區，外圍區規劃發展旅游業發展服務于鎮域的綜合服務功能。第三，加快城鄉空間布局一體化，加快城鄉聚集發展，保山留田，提高土地集約利用，實現土地、人口和空間城鎮化一體發展。提高單位投資效益，完善資金籌措和保障體制，集約建設市政和公共服務設施。最后，應加強城鄉生態環境保護與基礎建設一體化，依托“圈層＋通道”式交通系統，銜接城鄉村莊功能布局，構建交通系統、基礎設施體系和公共服務設施系統一體化發展。立足城鄉自然生態環境，優化構建城鄉避災體系和環境保護措施，強化鎮域系統性推進。立足于社會經濟系統、人工環境系統和自然環境系統的協調發展，加強縣城中心區、邊緣區和外圍區生態系統的耦合。重點推進自然環境維護、城鎮景觀綠化、區域污染治理、環境基礎設施建設和能源結構改善，通過城鄉統籌構建城鄉一體化發展的生態本底。

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