失地農民就業問題和對策分析
——基于湖北省失地農民社會保障問題調查的研究

章松茂

(武漢大學社會保障研究中心,湖北武漢 430072)

失地農民就業問題和對策分析
——基于湖北省失地農民社會保障問題調查的研究

章松茂

(武漢大學社會保障研究中心,湖北武漢 430072)

失地農民數量的急劇增長使之成為一個備受關注的議題,勞動力市場上的信息不暢、搜尋外部性的存在、基本信任的缺乏、城市化速度的過快和超調行為導致的就業斷層是導致失地農民就業困難的原因,本文通過對湖北省失地農民社會保障問題的考察,基于調研數據對失地農民的安置與就業問題進行了研究,并給出了一些切實可行的政策建議。

社會保障 失地農民 就業

1 失地農民就業的現狀分析

城鎮化是中國經濟保持快速發展的重要推動因素。同時，城市區域范圍不斷向周邊地區擴展所帶來的失地農民問題也越來越嚴重，并受到重大關注。據中國社科院公布的《2011年中國城市發展報告》，在我國城鎮化率達到51.27%的同時，失地農民已超過4000萬人，并以每年300萬人的數量在增加。城鎮化是中國經濟發展的推動力，而失地農民就業問題的解決也迫在眉睫。土地對于農民而言不僅僅有著直接收益的功效，更兼具著生活保障、保持增值、土地繼承和就業機會的多重意義(王克強，2000)。隨著失地農民問題日益受到重視，各地區也陸續因地制宜地建立起了相應的解決方案，較有代表性的有：以上海市為代表的土地換保障的安置模式、以蘇州市為代表的基本生活保障安置模式和以上饒縣為代表的失地農民保險制度等(徐秋花，2006)。這些模式在一定程度上有助于失地農民生活問題的解決，但是，無論是失地農民生活水平的提高，還是養老、醫療等保險制度的持續跟進，亦或是城市的融入，最切實也最根本性的問題都在于失地農民再就業問題的解決(徐琴，2006)。

為了深入了解失地農民的基本就業狀況，湖北省失地農民社會保障調查課題組對湖北省宜昌市、隨州市和十堰市進行了實地調查，并在部分集中安置失地農民的社區進行了深度訪談，關于失地農民的就業現狀主要得出如下分析：

1.1 無業狀況普遍,且就業主要集中在次級市場

調查顯示，在被調查的464位失地農民中，待業在家的失地農民人數為210人，占到整個失業農民數量的45.3%。在訪談中我們了解到，失地農民在土地被征之前，依靠著近郊離城市較近的優勢，大部分都是在土地上種植蔬菜或者其他果類，然后將這些產品運到城市的市場上賣出以獲得收入。土地被征之后，農民實際上是失去了習慣性的收入來源。因此，就業是失地農民在土地被征之后的首要任務，而實際上，大部分失地農民賦閑在家，就業率卻十分低下，年齡較大的失地農民就業狀況更差(如表1）。

除此之外，臨時工占到整個失地農民的22%，明顯高于其他工作，是失地農民再就業的主要方向。按照皮奧爾等人的二元制勞動力市場的劃分，絕大多數的失地農民進入了次級市場，而不是初級市場。進入次級市場，意味著這些已經進入就業市場的失地農民的工資低、工作條件差且缺乏培訓機會和晉升機制。

1.2 就業途徑單一,政府就業促進政策失效

從表2可以看到，自己尋找和親友介紹的人數占到93%。在失地農民就業途徑上，傳統的依靠親情關系和地緣關系等占據很大的比例。與此截然不同的是，政府安置和中介介紹只占到2.9%，大部分農民花了半年以上才找到工作。從整個征地過程和土地的拍賣增值過程來看，政府幾乎操作了整個過程，排斥了公眾參與的作用，也排斥了市場在農地產權轉移中的作用(李燕瓊，2006)。在就業安置問題上，政府安置的少的可憐的比例與此形成鮮明的對比。城市化進程中，失地農民客觀上為我國的城市化建設和經濟的發展做出了巨大的貢獻。政府安置亦或是政府通過其他的方式和途徑促進失地農民就業是理所當然的。但是，政府的相關措施遠遠低于我們的預期。

1.3 就業穩定性差,對現有工作滿意度低、積極性差

之所以說失地農民的就業穩定性差，主要是基于三個方面的考量：①是否簽訂勞動合同。在勞動市場上，只有簽訂了勞動合同，勞動者才能夠受到勞動法的保護，在合同期限內不會被企業辭退。有資料顯示，企業為提高經濟效率，加強在市場上的競爭力，曾實現招工安置的90%都被辭退待崗。但是從上表中我們可以看出，有勞動合同的勞動者只占到整個已就業人數的24.9%;②已就業的失地農民對已經得到的工作的滿意程度。只有對現有工作較為滿意，勞動者才不會主動放棄現有的工作而重新回到尋求工作的狀況，而在我們的調查數據中，對已有工作較為滿意的進展到21.0%，這表明大部分已就業的失地農民對于已有工作只是作為一個底牌以期尋求新的工作;③失地農民就業的積極性。這里的失地農民的就業積極性以失地農民愿意申請農村最低生活保障的人數比例進行說明。從表3中我們可以看到，絕大部分失地農民愿意領取農村最低生活保障，失地農民對自己的就業信心不足，積極性較差。

表1 湖北失地農民就業狀況(數據來源:根據湖北省失地農民社會保障調查課題調研數據整理得到)

表2 湖北失地農民就業途徑(數據來源:根據湖北省失地農民社會保障調查課題調研數據整理得到)

表3 湖北部分失地農民就業穩定性狀況(數據來源:根據湖北省失地農民社會保障調查課題調研數據整理得到)

2 我國失地農民就業困難的原因分析

2.1 勞資雙方信息不暢,搜尋和匹配阻力大

在勞動力市場上企業和失地農民需要相互搜尋和匹配。①在長期的經濟格局中，失地農民都是以第一產業為生，對于二三產業尤其是一些新興產業知之甚少，②在城市化過程中，有相當大一部分征地是因為外地企業的進入，這些企業對周邊地區失地農民的生產技能更是知之甚少。互相的不了解造成的信息不暢增大了市場摩擦。

工人的工資是工人和廠商在衡量了自身的兩個選擇和兩個方面的均衡而得出的，只有在就業的效用現值大于維持失業狀況的現值且公司在補充空缺能夠帶來利潤并且利潤大于成本時才能達成均衡，所以失業勞動者和在職勞動者的均衡工資會落在高于失業勞動者的保留工資而低于在職勞動者的生產率水平工資之間的區域內，并且，勞動者搜尋的摩擦力越大，勞動者的工資就越趨向于失業勞動者的保留工資(Berdett，Kenneth and Dale.T.Mortensen，1998)。由于失地農民與新辦企業之間的巨大摩擦力，失地農民即使能夠就業，就業待遇也必然會在一個較低的水平。

2.2 搜尋外部性的存在,就業不穩定性增大

失地農民失去土地之后，大部分地區仍然采用的是一次性安置的辦法，即使有就業安置的內容效果往往也不是很好。失地農民都是依靠著地緣和血緣關系尋找工作。在擠出外部性和市場厚度外部性的作用下，往往容易產生兩個問題：(1)由于失地農民就業壓力大，雇用企業又占有市場厚度外部性的優勢，雇用企業在有了更好地匹配條件時，往往會選擇單方面的破壞合同，有的甚至在匹配之初就沒有簽訂合同。不僅僅如此，就業壓力大還使得失地農民較少地拒絕水平很低的工作，這也為日后的工作再搜尋埋下了隱患;(2)只有當匹配促成者獲得全部匹配剩余時，才是有效率的。否則無效率(Mortensen，1982)。由于外部性的存在，失地農民和雇用企業往往需要花費很大的成本，而且這部分成本是不能依靠匹配剩余來對沖的，因此，雙方搜尋強度都很低，從而失業率自然居高不下。

2.3 信任危機嚴重,協調失靈現象普遍

在勞動力市場上，個人對自身和對他人的期望都扮演著重要的角色。失地農民會根據整個的就業狀況對自己的就業前景作出悲觀的判斷。企業同樣也會根據大環境對失地農民勞動作出能力差的判斷，進而對失地農民關閉就業的大門。其實，失地農民中的相當一部分人，都有著自己的特長，只要稍加培訓，就可以成為相應崗位中合格的工人。但正是這種協調失靈，剝奪了他們的就業權利。這種現象不只是在就業市場，在銀行貸款等等許多問題上都存在。

2.4 城市化速度過快,就業市場不寬松

近年來，中國城市化水平發展速度明顯加快，失地農民人數激增，這給失地農民的就業帶來巨大困難。這里從勞動力的市場流動和企業創造空缺職位這兩個方面進行說明。

穩態失業率，失業率與職位空缺率之間存在著反方向變動關系。城市化速度過快，快速地產生了一大批的失地農民，這使得原本就不寬松的就業市場變得更加不寬松，使得職位空缺率朝著反方向運動，進一步加劇了就業的困難。

從企業創造空缺職位的過程來看，職位空缺的進入條件為，工資和勞動力市場的寬松指數也存在著反方向的變動關系。因為待就業人數的激增，企業在搜尋過程中成本更大，因此，企業只能降低工資水平以保持零利潤(黃海龍，2010)。

3 完善失地農民就業的對策建議

失地農民的就業問題日益受到更多的關注，包括就業空間的創造、公平補償、利益機制的分享、就業服務體系的完善和社保機制的完善等許多較好的建議也被陸續提出甚至被采納。從前文分析中，我們發現失地農民在就業市場中存在像就業信息不暢、搜尋外部性、協調失靈、就業市場緊張和就業斷層等一些問題，以下建議對這些問題的解決有一定的參考作用。

3.1 加大宣傳的力度和幅度,保障信息的有效傳遞

在調查中，我們發現政府的宣傳工作基本上都是在土地即將被征的時候開始，并且在整個征地過程中主要都是依靠政府征地是天經地義這樣一種立場直接將要征地的信息和補償標準告知農民，周期短，力度小。另外，政府對于失地農民就業問題的宣傳和信息釋放主要是針對失地農民本身，對征地單位卻很少涉及。

對失地農民和征地單位雙方的宣傳周期延長和宣傳幅度的加大不僅可以起到減緩就業市場的摩擦，減少搜尋成本的作用，還有利于加深企業對失地農民的了解，增強失地農民對于未來就業的信心，從而減少協調失靈現象的產生。這是因為政府對宣傳工作的重視對于征地單位和失地農民來說都是對征地工作的一種保障。政府在征地之前就應該對整個城市化過程有一個日程安排，在征地之前應該和企業進行失地農民安置方面的相關討論，在就業的問題上也應該在征地之前和失地農民進行交流和互動，切實發揮出服務型政府的優勢。

3.2 加強失地農民法制觀念,切實落實失地農民的失業救助

失地農民的法制觀念淡薄導致失地農民成為就業市場上的弱勢群體，也增加了失地農民就業的不穩定性。只有簽訂勞動合同以后，勞動者才能夠受到勞動法的保護，勞動者的社會福利、社會保險等權利和待遇才能夠切實受到法律保護。在就業市場較為緊張的情況下，失地農民往往由于迫切需要找到一份工作而忽視了勞動合同等硬件措施的配套，是較為短視的。

增強失地農民就業穩定性的另一個重要方面就是要跟進失地農民的失業救助。其實，農民不僅是一種身份，更是一種職業，失地農民土地被征之后，失地農民實質上是出于一種失業狀態，應該享有失業救助。失業救助的作用在于：(1)失地農民在失業之后能夠領取到少量但可以基本維持生活的資金補助;(2)有了失業救助以后，失地農民會提前在心里存在一個工作預期，從而對工作環境和工資待遇等都會有一個限制，增加他們對一些自己本身不滿意工作的拒絕率，從而能夠減少二次匹配，增強了失地農民再就業的穩定性。

3.3 從城市化轉變為城鎮化,寬松就業市場

50%的城市化率是從“量變”到“質變”的臨界點。達到這個量變之后，城鄉逐漸融合，勞動力雙向流動。在達到這個指標后，就應該更多地以農村為中心，從城市化向城鎮化轉變，我國的大城市對就業的吸附能力在逐漸減弱，加大對中小城市和農村的投入十分重要。

2011年我國城市化水平已經突破50%，雖然有學者提出我國的城市化的真實水平并未到達這個數字，但是，50%只是一個相對概念，當城市對勞動力的吸納能力不夠，當城鄉發展差距日益擴大的時候，就應該及時由城市化發展戰略轉向城鎮化發展戰略。就目前來說，我國勞動力市場上每年都有部分勞動者找不到合適自己的工作崗位，在此時推進城鎮化戰略的實施，向農村給予更大的傾斜，尤其是資金傾斜和人才傾斜是很有必要的。

3.4 完善公共就業服務體系,提高匹配效率

要提高失地農民就業市場上的匹配效率，就我國目前的情況來說，主要是將失地農民納入到公共就業服務體系當中，按照公共就業服務均等化的原則重視失地農民問題。市場的自動搜尋是不能夠達成帕累托最優的，需要政府部門的介入。但是，我國政府幾乎涉及到了從征地前的規劃到征地后的補償的每一個環節，公共就業服務體系還有待完善：

首先是政府部門要高度重視失地農民的就業問題。政府是解決失地農民就業問題的主體，其主體作用主要體現在政策法規的制定和充分利用法律和經濟手段促進失地農民就業問題的解決。其次是積極鼓勵非營利組織等的加入，服務主體多元化。非營利組織作為政府、占地企業和失地農民之外的組織，更容易把握公平公正的尺度，維護和平衡各方利益。三是嘗試就業外包等新形式，提高匹配效率。四是結合失地農民群體本身的特點和發展需要，加強培訓的針對性。經過調查我們發現，我國很多地方都有給失地農民進行就業培訓的政策和做法，但是這些做法卻往往效率不高，主要原因在于針對性的缺乏。在培訓開始之前對該地區失地農民的就業意向進行一些調查，再根據這些調查設定培訓項目，而不是設定好培訓項目以后再動員失地農民參與進來。

[1]Berdett,Kenneth,Dale.T.Mortensen.Wage differentials,employer Size,and unemployment [J].International Economics Review,1998(2)：257-273.

[2]P.Diamond.Wage determination and efficiency in search equilibrium[J].Review of Economic Studies,1982(2)：217-227.

[3]D.Mortensen.Property rights and efficiency in matching.Racing and Related Games[J].American Economic Review,1982(5)：968-979.

[4]M.J.Piore“.The Dual Labor Market：Theory and Implications,”in David B.Grusky,ed.,Social Stratification：Class,R ace,and Genderin Sociological Perspective.

[5]丁慧,黃海龍.搜尋與匹配理論：對摩擦性市場的研究[J].南京財經大學學報,2010(6)：11-17.

[6]馬馳,張榮,彭霞.城市化進程中失地農民就業問題研究[J].軟科學,2004,18(6)：18-20.

[7]王克強.從地產對農民的生活保障效用談農村社會保障機制建設的緊迫性[J].社會科學研究,2000(2)：94-97.

[8]李路路.透視不平等國外社會階層理論[M].社會科學文獻出版社,2002.

[9]李燕瓊,嘉蓉梅.城市化過程中土地征用與管理問題的理性反思：對我國東、中、西部1538個失地農戶的調查分析[J].經濟學家,2006(5)：88-89.

[10]祖強.搜尋和理論匹配：市場失衡分析的理論基礎[J].唯實,2011(3)：49-53.

[11]徐秋花,侯仲華.構建失地農民養老保險制度探析[J].南昌大學學報,2006,37(1)：71-72.

[12]徐琴.論失地農民的再就業困難[J].南京工業大學學報,2006,5(2)：70-74.

[13]童星.交往、適應與融合：一項關于流動農民和失地農民的比較研究[M].社會科學文獻出版社,2010.