村干部在農村基礎設施建設中的作用及其角色博弈

○ 徐克勤

當前，我國農業(yè)與農村社會發(fā)展仍然處于相對艱難的階段。農業(yè)基礎設施建設薄弱、農村公共事業(yè)發(fā)展相對滯后、城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大等問題仍是推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現代化過程中的主要難題。而農村基礎設施是農業(yè)、農村可持續(xù)發(fā)展的支撐，在農業(yè)生產和非農生產的增長中都發(fā)揮著顯著的規(guī)模經濟效益。農村基礎設施建設是農村社會發(fā)展的先行之本，是改善農村發(fā)展環(huán)境的關鍵。近年來，盡管中央財政不斷擴大對農村基礎設施建設的專項支出，但基礎設施供給嚴重不足、參與者的角色不明等制約因素短期內難以消除，仍然是制約我國農業(yè)和農村發(fā)展的瓶頸之一。突破這一瓶頸，需要從建設內容、參與主體等多角度來完善和推進。村干部作為村級事務的管理者，是農村基礎設施建設的重要參與主體之一。對村干部如何發(fā)揮自身作用進行探討，將有利于有關部門管理和進一步提高農村基礎設施建設的效率。

一、村干部在農村基礎設施建設中的作用

（一）尋求政府的財政支持

資金是基礎設施建設、發(fā)展農村產業(yè)的前提和基礎。目前，我國農業(yè)基礎設施建設存在的問題主要表現在投入的資金不足和資金的管理、使用混亂等方面。具體來說，中央財政的轉移支付作為農村基礎設施建設的主要資金來源正在逐年增加，但在資金逐層下撥的過程中，多個部門參與管理同一個建設項目，造成了資金的分散和有效利用率的降低；與城市基礎設施建設投資相比，地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府部門對農村基礎設施建設的投資相對較少，不能滿足農業(yè)和農村經濟發(fā)展的要求。從理論上講，各級政府都應該為人民服務，為農村社會發(fā)展提供必要的資金支持，然而，在對農村基礎設施這一公共物品的實際投資上，地方政府會進行傾向性的選擇，從而造成投資項目和農村實際需要之間的偏差。因此，村干部作為農村基礎設施建設的參與者之一，在爭取地方政府資金支持的同時，要及時反饋農村的實際發(fā)展需要。

（二）動員村民積極參與農村基礎設施建設

公共選擇理論把經濟學的分析方法運用到政治學中，強調政府不是萬能的，政府也會出現失靈，而且該理論主張用市場化手段來改革政府，政府不是提供公共服務和基礎設施的唯一主體。多元參與主體不僅包括各級政府、村集體或農村社區(qū)，還包括民間組織甚至是村民個人。除了村干部以外，村民是農村基礎設施的重要參與者，他們對于改變農村基礎設施環(huán)境有著迫切的需求，對實際的建設需要也更為了解。而政府的資金投入相對有限，只能側重于作為純公共物品的基礎設施。對于小型設施如田間道路、小型水利等，爭取村民的支持、加強自主建設則成為推動基礎設施建設工作的重要環(huán)節(jié)。事實上，村干部作為農村工作的直接領導者，必須承擔支持農村基礎設施建設的義務。實際工作中，大部分村干部也是這么做的。既然村干部一般情況下都會支持這項工作，村民參不參與便成為關鍵，因而村干部進行溝通和引導就非常重要。村干部進行溝通不需付出較大成本，村民選擇支持村干部的工作，是對雙方最為有利的選擇。雖然村干部與村民的溝通難以量化管理，但可以通過經驗的總結，對村干部的溝通工作進行分析和引導。村干部在向村民傳遞信息時要注意時效性、準確性和全面性，把握好溝通的技巧，最大限度地調動村民的積極性。而在具體的參與方式上，可以考慮以勞動代替資金投入的方式，提高村民參與的積極性。此外，應注重加強同本地區(qū)走出去的社會知名人士和優(yōu)秀企業(yè)家的聯系，適時適當地尋求他們的支持。

（三）合理規(guī)劃農村基礎設施建設

農村基礎設施建設一般包括水利灌溉、農村道路、自來水、電力、通訊、村鎮(zhèn)文化設施以及衛(wèi)生等方面的建設。這些建設一般投資規(guī)模較大，短期效益不明顯，回收期較長，因此，村干部要懂得把握重點，做好規(guī)劃，避免資源的浪費，通過有效地管理設法將各種資源配置到有利于完成組織機構目標的最佳位置上。一方面，村干部只有準確地把握當前發(fā)展的重點，才能更好地做到物盡其用，也就是說，根據農村社會發(fā)展的實際需要來配置資金和資源，防止盲目建設帶來的低效率發(fā)展；另一方面，科學合理地規(guī)劃也是爭取政府和村民支持的重要手段。可以考慮由村干部帶頭成立專門的基礎設施建設理事會，主要負責建設項目的規(guī)劃、管理制度的制定以及項目建設過程中的監(jiān)督。

二、村干部與政府及村民在農村基礎設施建設中的博弈

博弈論是研究在利益相互影響的局勢中，理性的決策主體為了最大化的利益而如何選擇各自的策略以及這種策略的均衡問題。我們可以通過博弈矩陣來分析政府財政支持和不支持兩種情況下，村干部和村民的行為。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提供和不提供資金兩種情況下，村干部和村民都各自有支持和不支持基礎設施建設的兩種選擇（如圖1所示）。假設村干部支持基礎設施建設，在村民也支持的情況下，村干部要付出的是D，村民要付出的是V;而村民不支持時，村干部則要付出D+E，E是需要多付出的單位，此時村民可獲得搭便車的效益 S。假設村干部不支持基礎設施建設，村民愿意支持時，需要支付V+K，K是村民多付出的單位，此時村干部則可獲得S-R，R是村干部的名譽損失單位；而當村民也不支持時，雙方獲益都為零。

圖1 村干部與村民博弈矩陣

如圖1所示，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不提供財政支持時，策略組合“不支持，不支持”成為該博弈中唯一具有穩(wěn)定性的策略組合，達到一種均衡狀態(tài)。如果雙方支持基礎設施建設，就需要付出V+D，而回報只有R，這樣會造成村干部和村民的負擔過重。因此，村干部和村民都不為基礎設施建設付出資金，這種選擇傾向是對雙方最優(yōu)的。而當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為村級基礎設施建設提供財政支持時，雖然從理性的角度出發(fā)，村干部和村民會選擇免費享受這種支持，但實際情況是，財政支撐大大減少了村干部和村民的付出，也就是說少量的付出卻可以享受到更多的成果。此時，村干部和村民傾向于支持，此時策略組合“支持，支持”成為該博弈中最穩(wěn)定的組合，實現了雙贏的局面。

通過以上分析可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支持在基礎設施建設中發(fā)揮了重要的作用，不僅為村級基礎設施建設提供了資金保障，更是會影響村干部和村民的策略選擇。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能提供全額資金支持，也極大地提高了村干部和村民的積極性。因此，村干部在進行農村基礎設施建設工作時，應該積極發(fā)揮自身的橋梁和紐帶作用，及時向上級政府反映本村的發(fā)展需求。在這一過程中，村干部還應根據村莊自身發(fā)展的迫切需求制定符合本村實際情況的基礎設施發(fā)展計劃，盡量爭取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策和資金支持。

三、激勵村干部建設農村基礎設施積極性的政策建議

（一）加強政策和資金支持

從政策層面來講，完善的法律和政策體系是確保各項興農措施真正落實、推動農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效手段。因此，我國政府的相關部門應該在充分調研的基礎上，制定系統(tǒng)的、翔實的支農政策，特別要進一步明確農村基礎設施建設中各級政府部門及村委會所擁有的權利、應負的責任和具體的任務等。如應該按事權和財權相對應的原則，通過立法手段推進財稅體制改革，加大中央政府的轉移支付力度，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在本地區(qū)的稅收所得份額。另外，地方政府還應通過考察制定詳細的村干部農村基礎設施和產業(yè)發(fā)展組織工作考核體系等，從根本上保證農村公共產品的供給秩序，為農村產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

近年來，盡管中央政府對新農村建設的投入總額不斷增加，然而在各項農業(yè)發(fā)展投資中，資金分配存在著嚴重的結構不合理問題。據有關部門的統(tǒng)計數據顯示，自改革開放以來，我國財政對農業(yè)基本建設的資金投入，占對農村各類投入總資金的比例遠低于農、林、水、氣象部門的事業(yè)費投入比。而在農業(yè)基本建設投入中，約有80%以上的資金用于大型水利等純公共物品上；農田水利、節(jié)水灌溉等與農民、農業(yè)生產密切相關的小型基礎設施投入僅為10%左右。農業(yè)生產性基礎設施建設資金的缺乏，也在一定程度上導致村級干部在農村產業(yè)發(fā)展建設中無法充分發(fā)揮作用。因此，政府部門在增加支農資金總量的同時，應該適當調整各項支農資金的分配比例和結構，特別是要逐步增加與農民生產經營密切相關的村內道路、田間道路等基礎設施以及節(jié)水灌溉、機井等小型農田水利的資金投入，從而降低村干部進行農村產業(yè)經濟建設工作的難度。

（二）完善村干部的激勵和保障機制

一方面，穩(wěn)定并逐步提高村干部的工資待遇。村干部的工作是繁瑣且復雜的，涉及到村民生活的方方面面。但目前的工資待遇并沒有與其承擔的工作量成正比，導致的結果要么是消極怠工、敷衍了事，要么從中攫取灰色收入。特別是不應將推動基礎設施建設、發(fā)展農村經濟這一職能作為衡量村干部績效的硬性指標，換句話說，農村經濟發(fā)展得好與不好對村干部自身無實際影響，因而不少村干部對這部分工作表現出消極的態(tài)度。因此，需要采取一定的措施激勵村干部重視農村基礎設施的建設。提高村干部的工資報酬不僅能維持和滿足他們的生活需要，解除村干部的后顧之憂，更能進一步從物質層面激勵他們推動農村社會的發(fā)展。據報道，學者王征兵曾對陜西省興平市西吳鎮(zhèn)的50名村干部和100名村民進行調查，得出一個結論是村干部的年收入水平若為當地村民人均純收入的3倍，則村干部和村民均比較滿意。由此筆者認為，可以以此研究為依據，適度提高村干部的工資，從而激發(fā)他們的工作熱情。

另一方面，完善制度建設，為村干部積極投入農村基礎設施建設提供制度保障。制度建設能夠有效地提高村干部的工作積極性。在村治制度建設方面，村干部認為，建立村民監(jiān)督機構、執(zhí)行嚴格的村務公開制度以及讓村民參與對村干部工作業(yè)績的考評，能夠有效地提高村干部的工作積極性。首先，應進一步建立和完善村民自治制度，保證村務公開和民主管理。特別是應推進民主議事協商制度建設，如村內重大事項應在實行民主議事協商、廣泛聽取村民意見后才進行決策。其次，應建立完善的保障機制，保護和調動村干部的積極性。各級組織應從政治上、生活上研究和制定一些保護和鼓勵村干部積極性的政策，建立適合農村基層特點的激勵機制，使村干部“干有所為，退有所居，老有所養(yǎng)”。

（三）加強對村干部的培訓

由于農業(yè)比較優(yōu)勢缺乏，而從事非農產業(yè)的機會成本又較低，這使得大批懂知識和技術的農村精英涌向了城市，村干部隊伍面臨文化知識和專業(yè)素質偏低問題。尤其是面對農村基礎設施建設問題時無從下手，盲目發(fā)展。因此，急需通過再教育的方式提高村干部的業(yè)務素質和工作能力。從各地的經驗來看，對村干部進行培訓是一個行之有效的方法。以江蘇省對村干部的培訓為例，江蘇省人民政府通過財政出資與江蘇農科院聯合對村干部進行培訓，多項創(chuàng)新舉措和實用性的內容保證了培訓的效果，讓村干部對現代農業(yè)和新農村建設有了更深的理解，使他們感受到了科技意識和品牌意識在市場經濟中的巨大效益。“課堂互動——研討交流——現場體驗——村干論壇”教學模式的探索，“訓后服務”機制的建立，成功的村干部培訓模式，為農村基層干部培訓工作走上正軌途徑提供了寶貴的經驗。總的來說，在培訓內容上，提高村干部的綜合素質，不僅要加強思想政治教育，提升思想道德水平，還要加強科學文化知識培訓，尤其是要以培訓內容的實用性為原則。在培訓方式上，要積極創(chuàng)新，探索適合本地發(fā)展的培訓模式。在組織安排上，將村干部培訓經費列入各級財政預算，建立村干部培訓的長效機制，保證培訓工作的連續(xù)性和長期性。

總之，農村基礎設施建設是增加農民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的前提和基礎，它影響著我國農村社會的長遠發(fā)展。從資金投入和供給的角度看，各級政府作為參與主體，在農村基礎設施建設過程中發(fā)揮著主導作用，這在一定程度上是由我國現行的政治制度和社會經濟制度決定的，因此，要繼續(xù)發(fā)揮政府的主導作用，實現外部效益的內部化。而從與農村生產、生活的密切程度看，村干部卻是農村基礎設施建設的重要參與者，并且發(fā)揮著上傳下達、溝通、服務等重要作用。在基礎設施建設方面，村干部的工作內容主要集中在為純公共物品的獲取尋求資金支持、為準公共物品的建設爭取多元參與，以及把握建設、規(guī)劃的重點和避免資源的浪費等方面。然而，從中國農村社會發(fā)展的現狀看，村委會的運行、村干部的工作都存在較多的困難和問題，尤其是村干部的生存現狀不容樂觀。因此，要從多個角度落實激勵機制，調動村干部的工作積極性。