關于內蒙古金融扶貧富民工程的調研報告

蘇國霞

8月3-4日，利用到內蒙古赤峰市參加全區扶貧辦主任培訓會議的機會，在喀喇沁旗就金融扶貧富民工程有關情況作了調研。我和自治區、赤峰市和縣扶貧辦有關同志一起，訪問了4個貧困村和兩個交易市場，分別與鄉鎮負責人、村支部書記和駐村干部、貸款貧困戶、集市收購商進行了交流，還專門與縣農行負責人舉行了座談。總的感覺是，內蒙古金融扶貧富民貸款適應目前金融扶貧機制創新的總體要求，在金融產品設計、財政支持政策、政府管理方式、用戶組織形式等方面做出了有益探索，許多成功做法值得認真總結，在全國扶貧小額信貸品牌培育中借鑒。

金融扶貧富民工程是用財政資金撬動信貸的有效方式

農村扶貧開發的主要任務從解決溫飽轉向促進發展、縮小差距以后，對發展產業的資金需求明顯增加，而精準扶貧需要實實在在的資金和項目支持，僅靠財政扶貧投入難以支撐這樣的需求，必須發揮金融扶貧的作用。25號文件明確要求，要“引導和鼓勵商業性金融機構創新金融產品和服務，增加貧困地區信貸投放”。如何發揮財政資金的引導和鼓勵作用，就是扶貧工作必須回答的問題，內蒙古金融扶貧富民貸款做出了成功的嘗試。

《內蒙古自治區金融扶貧富民工程實施方案（2013-2017年）》是2013年11月27日由自治區政府辦公廳印發的，實施范圍是全區38個省級領導干部聯系的貧困旗縣和其它19個自治區扶貧開發工作重點旗縣（以下簡稱項目區）。合作單位是自治區扶貧辦和中國農業銀行股份有限公司內蒙古分行，項目按照政府主導、市場運作、群眾自愿、部門服務的原則開展。

項目的運行機制是財政扶貧資金為先導，信貸資金市場化運作為基礎。財政扶貧資金主要用于貼息和風險補償。貸款由自治區財政扶貧資金貼息，年貼息率5%；貼息期限與貸款期限一致，從2014年開始從增量財政扶貧資金中拿出不超過2.1億元，并每年在上年基礎上增加約2.1億元用于貼息。自治區每年安排4.75億元財政專項扶貧資金用于貸款的擔保補償。農業銀行按照擔保補償金總額的10倍左右放大貸款額度，從2013年起連續5年安排縣域扶貧專項投放，第一年度（按照完整年度計算）專項投放50億元，以后逐年遞增，5年累計投放不低于500億元。簡單算賬就是，2.1億元的財政貼息和4.75億元的擔保金，每年可以撬動50億元的扶貧貸款，放大了10倍。

貸款的支持對象是項目區貧困嘎查村有生產經營能力的農牧戶、農牧民專業合作組織（包括扶貧互助組織）、扶貧龍頭企業，其中70%以上的貸款要求直接到戶。重點扶持乳、肉、絨、薯、菜、糧油、飼草、瓜果、藥材、旅游及民族用品等十大扶貧產業以及能夠安置大量貧困農牧民就業的其他勞動密集型產業。單戶貸款規模的起點是1000元，最高額度為5萬元（含）。貸款期限一般不超過3年，從事林業、果業等回收周期較長作物種植的，可適當放寬貸款期限，但最長不超過5年。在與農行的座談中了解到，到戶貸款通過農行的惠農一卡通管理，在3-5年的貸款期限中，只要年底能夠按時還本付息，農行不再重新審核用戶的資格，而是按照原來的規模和條件及時辦理第二年的貸款，繼續予以支持，這在很大程度上簡化了貸款程序。

基層實踐是自治區作出決策的重要基礎

內蒙古金融扶貧工程起步早于25號文件，我向自治區扶貧辦的同志了解決策出臺的過程時，劉忠誠主任認為，是基層探索的杠桿式扶貧模式促使他們下定了決心。

杠桿式扶貧的概念源于赤峰市巴林左旗碧流臺鎮四方城村。這是一個以種植玉米、雜糧為主，兼養羊的貧困村，當時農民人均純收入只有3000多元。2012年，該村爭取到扶貧開發整村推進資金150萬元。如何使用這筆錢？村里多次開會商量，前前后后討論了一個多月，最后，259戶有生產能力的貧困戶通過按手印的方式決定，成立杠桿式扶貧養殖信用互助協會，拿出130萬元放到農行作為風險保證金，農行給每戶貸款2—5萬元，支持養羊、養牛、種蘑菇、短途運輸等產業發展。農行采用三年的貸款期限，滾動使用，有錢就還上，用時再貸。到2013年3月，全村共使用貸款700萬元，購進母羊6000多只，接羔10000多只，增收近1000萬元，農牧民收入增長了2.5倍。農戶自己說，130萬元的扶貧資金就是杠桿，撬動了700萬元的貸款，解決了他們的難題。

四方城村的成功探索，首先在赤峰市得到推廣，隨后引起自治區扶貧辦的重視，進而得到黨委政府的肯定。自治區黨委書記王君在四子王旗現場辦公時，明確提出要調動銀行資金參與扶貧開發，自治區主席巴特爾親自簽發了金融扶貧富民工程實施方案，李佳副書記親自主持金融扶貧富民工程簽約儀式并作重要講話，杠桿式扶貧的經驗開始在全自治區推廣。

政府參與管理是降低貸款成本、化解還款風險的關鍵環節

扶貧貸款管理規模較小、涉及千家萬戶，工作量大、成本高是金融機構面臨的最大難題。國外的經驗是，微型金融必然伴隨著高利率，世界上最著名的孟加拉鄉村銀行（GB）模式，盡管有福特基金會等組織長期支持本金，實際利率仍高達16%。對于貧困農戶來說，這樣的資金成本確實是個不小的負擔。

內蒙古金融扶貧富民貸款的實際利率是8.3%，其中5%是政府貼息，農戶自付3.3%。訪問中農戶普遍覺得這是可以承受的。當農行被問到8.3%的利率是否可以覆蓋成本時，他們說，如果都是銀行自己操作，也是不夠的，但是扶貧部門和村干部幫助他們做了許多工作，外化了銀行的成本，降低了貸款風險。

一是認定貸款對象資格。申請扶貧富民貸款的扶貧產業和用戶是不是符合相關政策，要由旗縣扶貧部門確認。同時，旗縣扶貧、財政部門要按照"放得出、收得回、有效益"的原則，對貸款對象的擔保、貼息資格及所選項目效益進行評估、審核、確認。

二是管理貼息資金。扶貧富民貸款采取間接貼息方式。農業銀行按合同約定向貸戶正常收取貸款利息，扶貧資金按年向貸戶補貼利息，農行不必額外辦理貼息業務。

三是貸款風險補償管理。扶貧富民貸款形成的貸款本息損失，由旗縣扶貧、財政部門共同委托中介機構進行審核。經審核確認金融機構無道德風險和管理責任的前提下，由擔保補償資金進行補償，化解了農業銀行的風險。

四是以村為單位組織貸款發放。扶貧富民貸款項目不支持農戶個人申請，而是充分發揮嘎查村委會的作用，一村一品選定項目，參與到項目中的農戶才能獲得貸款資格。村委會將本村的貸款申請組織好以后，推薦給農業銀行，銀行初審合格，再派出信貸員到村里最終審核。

農業銀行在股份制改革以后，極大壓縮了面對基層的服務，因此，目前大部分地方的扶貧貼息貸款是由農村信用社發放的。而內蒙古卻選擇農業銀行發放到戶貸款，對此，喀喇沁旗農行行長高達說，承辦扶貧貸款與支行經營戰略調整有關，他們正在探索回歸農業銀行本色的道路，辦理扶貧貼息貸款是一個嘗試。目前喀喇沁旗農行只在縣城和一個鄉設立了營業機構，人手嚴重不足，扶貧部門和村委會的工作，有效分擔了銀行的工作量，降低了貸款的風險，他們只需要在集中發放貸款的階段，返聘一些退休人員到村里去審核項目，沒有增加太多人工成本。

貧困群眾受益是項目成功的持續保障

為了解決貧困戶在項目中受益的問題，喀喇沁旗按照“聯保聯貸、以富帶貧、共同發展”的原則，建立了3+1、5+2農戶互助擔保機制，即：申請貸款的農戶必須建立互助擔保組，如果3戶結成一個組，其中至少有1戶是貧困戶，如果5戶結成一個組，其中至少2戶是貧困戶。小組在辦理貸款過程中，互相擔保，互相監督，共擔風險，共同致富，確保有貸款需求的貧困戶不掉隊。這個方法在全區得到推廣。

王爺府鎮喇嘛地村村支書烏瑞軍介紹說，喇嘛地村過去是喀喇沁旗有名的貧困村，以種植玉米為主，農民收入很低，所以青壯年大多外出打工，村莊逐漸衰落。今年，該村193戶貧困戶拿到了845萬元的扶貧貸款，新建硬果番茄冷棚600多畝，平均每畝產量按1.5萬斤算，正常年景每畝純收入可達1.3萬元，人均可增收3000多元。我到交易市場的時候，碰到江蘇雨潤集團下屬公司的收購團隊，正在收購當地適宜長途運輸的硬果番茄，計劃運到廣東去銷售。他們說，業內都知道內蒙古生態環境好，這里的大棚蔬菜不愁銷路。烏瑞軍說，現在40、50歲的勞動力大多數回到村里扣大棚，種蔬菜，有了掙錢的門路，誰愿意拋家舍業去打工？勞動力回來了，烏瑞軍說話的底氣就很足了，爭取到財政一事一議的資金，修起了村級道路。

截至7月底，內蒙古全區已發放5萬元以下到戶扶貧富民貸款31.13億元，66852戶受益，加上支持合作組織和扶貧龍頭企業的貸款，已發放金融扶貧富民貸款36.69億元。估計到年底總貸款規模可以超過60億元，高于年初的計劃。

為全面貫徹落實25號文件精神，內蒙古自治區制定了《關于創新扶貧工作機制扎實推進扶貧攻堅工程的意見》，將繼續扎實推進金融扶貧富民工程作為完善金融扶貧機制的主要措施，要求進一步擴大扶貧資金來源渠道，引導和鼓勵商業性金融機構創新金融產品和服務，不斷增加貧困地區信貸投放。完善扶貧貼息貸款政策，鼓勵和支持各盟市、旗縣安排專項資金，通過采取財政資金擔保、貼息、風險補償等形式，引導金融機構放大扶貧資金的投放規模，調動金融資金參與扶貧開發。

借鑒內蒙古金融扶貧富民貸款經驗的政策建議

為了全面實施精準扶貧，國務院扶貧辦黨組決定將扶貧小額信貸作為主要品牌建設，扶貧領導小組第三次全體會議給予充分肯定。內蒙古金融扶貧富民貸款已經做出的探索證明，這不僅是必要的，而且是可行的。從內蒙古的實踐看，在全國開展扶貧小額信貸需要考慮以下三個問題。

第一，合理確定中央、省級和縣級的財政支持比例。目前內蒙古扶貧富民貸款的貼息和擔保補償金都是自治區財政承擔的，縣級只負責操作。按照內蒙古財政和信貸1：10的比例，2.1億元的貼息需要4.75億元的補償金。在中央財政資金不再專門安排貼息規模而由省級自主確定的前提下，對省級和縣級財政在支持扶貧小額信貸方面的比例應有統一考慮。

第二，進一步瞄準扶貧對象。享受扶貧貼息政策的貸款，應該瞄準貧困農牧民。由于內蒙古扶貧富民貸款是25號文件印發前啟動的，所以規定的貸款對象是“貧困嘎查村有生產經營能力的農牧戶、農牧民專業合作組織（包括扶貧互助組織）、扶貧龍頭企業”，沒有強調瞄準貧困戶。目前，內蒙古建檔立卡工作已經基本完成，自治區已經明確，從2015年開始，貼息資金只支持建檔立卡貧困戶，使扶貧政策聚焦貧困人口，各地在設計小額信貸項目時，都要與建檔立卡結果銜接。

第三，提高貸款農戶抵抗市場風險的能力。貧困地區產業化發展面臨的一個問題是，受自然條件的限制，種養業可以選擇的品種有限，一定范圍內產量增加后，價格勢必下降。可以設想，在扶貧小額信貸大量注入、產業規模迅速擴大的情況下，市場有可能飽和，因此必須防患于未然。我訪問的4個貧困村里，有3個村的產品都是直接到集貿市場銷售的，沒有訂單，沒有固定的收購商。唯一與收購商簽訂了收購合同的是八里莊村，村支書范玉英說，年初定的太空圓椒每斤2元，可是今年蔬菜價格不好，現在收購商按每斤8毛錢收購，農民擔心賣不出去，又存不住，忍痛賣了。分散的農民在強大的市場和商人面前是無能為力的。我問幾個村的支書，有沒有建立自己的銷售網絡或加工企業的打算，他們都說還沒有考慮。因此，在小額信貸規模擴大的同時，必須防范市場風險，一方面積極培育農戶組織，培養自己的經紀人隊伍，提高在市場博弈中的能力；另一方面，提前考慮加工，引進或培育龍頭企業。