加快推進農業轉移人口市民化的對策

◎ 文/田玉敏 張雅光

加快推進農業轉移人口市民化的對策

◎ 文/田玉敏 張雅光

改革開放以來，我國農業轉移人口市民化數量逐年增加，成為城鎮化進程中的特殊群體——農民工。截至2012年底，我國農民工總量達到26261萬人。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。”推進農業轉移人口市民化，已經成為“十二五”乃至更長一個時期統籌城鄉發展的突出重點，是轉變經濟發展方式，積極穩妥推進城鎮化，促進我國二元經濟轉型的關鍵。

農業轉移人口市民化的內涵

1.農業轉移人口市民化的概念

農業轉移人口市民化是指農業轉移人口由農民向城鎮居民轉化并獲得作為城鎮居民的合法身份和權利的過程。具體包括“五化”：

（1）戶籍關系城鎮化，即戶籍所在地由農村遷至城鎮，戶籍關系從農村戶口變為城鎮戶口，取得城鎮戶籍資格，獲取完整的市民權利，實現社會身份的轉換。

（2）轉移就業穩定化，即實現職業身份的轉換，由非正規就業的農民工轉變為正規就業的非農產業工人，就業狀態趨于穩定，非正規就業、臨時性就業的人口比例大大減少，就業逐步正規化和固定化。

（3）綜合素質提升化，即受教育程度、法治觀念、道德修養、適應能力、社交能力等均得到較大的提高。

（4）價值觀念與行為習慣市民化，即逐漸形成市民的世界觀、人生觀、價值觀等，依照現代城市規則行事，逐漸形成現代市民的生活方式及行為習慣。

（5）公共服務均等化，即自身和家庭融入就業地的城鎮公共服務體系，并獲得與城鎮居民均等一致的社會身份和權利，能公平公正地享受城鎮公共資源和社會福利。

2.農業轉移人口市民化的核心利益訴求

農業轉移人口市民化的核心利益訴求是最終融入城市社會，實現市民身份的認同與市民權利的共享。一般而言，農業轉移人口融入城市社會要經歷經濟融入、社會融入和文化融入三個層面。

（1）經濟融入是農業轉移人口融入城市社會的起點，也是融入城市體系的物質基礎和發展前提，它包括職業、經濟收入、社會福利等方面的融入情況。

（2）社會融入是指農業轉移人口對城市生活的進一步要求，它反映了農業轉移人口融入城市生活的廣度，包括生活方式和社會交往等方面的融入情況。

（3）文化融入是指農業轉移人口對城市化生活方式等的認同程度，包括心理、觀念等方面的融入情況。

農業轉移人口市民化的障礙

農業轉移人口市民化面臨著制度抑制、認識偏見和自身綜合素質偏低等多重障礙。歸結起來主要有：

1.制度抑制

近年來，我國不斷加快戶籍制度改革，但改革進程緩慢，農業轉移人口面臨的子女上學、勞動報酬、住房租購、公共衛生以及社會保障等問題日益突出，這些問題都是現行戶籍制度造成的。不改革戶籍制度，農業轉移人口就很難受到與城市居民一樣的平等對待，難以真正實現市民化。此外，農村土地制度存在的問題，使長期在城鎮工作生活的農業轉移人口難以在放棄土地權益時得到合理補償，這制約著他們順利融入城鎮，不利于農村土地適度規模經營。

2.城鎮化質量不高，城鎮綜合承載能力不足

改革開放以來，我國積極推進城鎮化，城鎮化率連續提高，截至2013年，我國城鎮化率已達到53．73%。但是，從總體上看，我國城鎮化質量不高，存在一些不容忽視的問題，主要表現為：城鎮化與工業化不協調，部分地區城鎮化超越工業化，城鎮化的產業支撐不夠；城鎮規模結構不合理，城市的空間布局與資源承載能力不匹配，城市功能定位趨同；部分城市資源利用粗放，環境壓力加大，水資源短缺與空氣污染問題突出，受資源環境承載能力的限制，大城市、特別是特大城市的戶籍門檻日漸提高等。

3.自身綜合素質低

人力資本是勞動力進步和經濟增長的源動力。農業轉移人口由農民轉變為市民，自身文化素質和技能水平是保證其融入城市社會的前提。近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，農村教育發展很快，農業轉移人口的文化教育程度有了明顯提高。但是，與城市居民相比仍有很大的差距。由于農業轉移人口工資收入水平偏低，面對城市居高不下的房價以及被帶動起來的房屋租金，尋找到穩定的住所成為農業轉移人口在城市生活的最大難題之一。

4.人文關懷缺失，文化生活、城市歸屬感缺乏

文化生活與人文關懷是新生代農民工融入城市的精神支柱。特別是新生代農民工的文化程度較高，求知欲旺盛，對城市豐富多彩的精神文化生活十分向往，對精神文化的需求和對人文關懷的需求非常強烈。但是，總的看，農業轉移人口在精神文化生活上相對貧乏，精神文化需求不能得到滿足，而人文關懷缺失的問題又普遍存在。據共青團江西省委2011年的調查數據顯示：近20%的新生代農民工沒有任何業余文化活動；58．6%的新生代農民工每月用于文化的支出在80元以內，僅夠支付上網和手機費用；53．2%的新生代農民工每年參加單位安排的文化娛樂活動少于2次。作為現代社會的一個特殊群體，農業轉移人口游離在城市與農村之間，處于邊緣地位，“城市邊緣人”的社會角色，又讓他們面臨著巨大的心理落差，導致其城市歸屬感缺乏。

推進農業轉移人口市民化的對策建議

加快推進農業轉移人口市民化，必須堅持以黨的十八大報告和十八屆三中全會《決定》的精神為指導，以有效促進農業轉移人口融入城市社會為目標，需要中央和地方政府以及社會各界的共同努力。

1.加強制度建設，為農業轉移人口市民化提供制度保障

（1）加快戶籍制度改革，逐步放寬和消除戶籍制度的“準入門檻”。大城市要繼續發揮吸納農業轉移人口的重要作用；中小城市及小城鎮應從實際出發放寬落戶條件，有序推進符合條件的農業轉移人口在城鎮居住落戶，使其真正享受與城鎮居民同等的待遇。

（2）推進農村土地制度改革。在不改變所有權性質的前提下，強化承包地和宅基地的用益物權屬性，積極探索農業轉移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式；加快征地制度改革，對被征地農民給予公平合理補償，鼓勵地方政府對失地農民采取集體留用地、物業置換、提高補償標準等辦法，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

（3）建立城鄉一體化就業制度。加強勞動力市場體系建設，建立城鄉統一的勞動力市場，實現城鄉就業一體化，破除對農業轉移人口進城務工的不合理限制和規定。

（4）努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。明確城鎮政府對農業轉移人口及家庭成員的基本公共服務職能，加大相關公共支出力度，拓展投融資渠道，加強基礎設施建設，提高社會保障、醫療、教育、住房等基本公共服務能力，為農業轉移人口融入城鎮創造條件。

2.積極推進城鎮化，提高城鎮化質量，增強城市綜合承載能力

城鎮化的本質是農業人口向城鎮非農產業的轉移和集中，在我國新型城鎮化道路中，有序推進農業轉移人口市民化，既是難中之難，更是重中之重。

（1）科學規劃城市群規模和布局。以大城市為依托，以中小城市和小城鎮為重點，逐步形成輻射作用大、人口集聚能力強的城市群，促進大中小城市與小城鎮協調發展。

（2）強化產業支撐。圍繞構建城鎮化戰略格局，優化生產力布局，推動生產要素向重點發展的國家級城市群和區域型城市群集聚，壯大產業規模；以轉變工業發展方式和調整工業內部結構為重點，優化提升傳統產業，培育壯大新興產業；強化城鎮體系專業化分工協作，提升中小城鎮的產業承接能力；逐步形成大中小城市和小城鎮分工合理、特色突出、功能互補的產業發展格局；提高城鎮產業發展和經濟增長的就業彈性，發展吸納就業能力強的現代城鎮產業體系；轉變農業發展方式，完善農業現代產業體系，促進農業生產經營規模化與現代化，切實保障工業化、城鎮化與農業現代化協調同步，以農業現代化筑牢工業化、城鎮化的基礎。

（3）增強城鎮綜合承載能力，提高土地節約集約利用水平。合理確定城市開發邊界，加大存量建設用地挖潛力度，開展城鎮低效用地再開發，提高土地節約集約利用水平。

3.建立合理的財政分攤機制

解決農業轉移人口市民化的成本，應發揮中央政府的資金引領和激勵作用，深化財政體制改革，合理界定中央與地方的事權和支出責任；以常住人口為財政分成依據調整各級政府之間的財政分配關系，解決城鎮人口增加帶來的公共支出增大問題；設立農業轉移人口專項資金轉移支付制度，完善分攤機制，對吸納農業轉移人口較多的城鎮補助建設資金，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口規模掛鉤，支持城鎮建設更多面向農業轉移人口的社區醫療衛生、義務教育和職業教育設施。

4.加強教育培訓，提高農業轉移人口綜合素質

加強農業轉移人口的教育培訓，提高農業轉移人口綜合素質，提升其市民化的就業競爭能力、職業轉換能力和創業能力。

（1）優先發展農村教育。各級政府及教育行政部門必須全面認識農村教育的性質與功能，優先發展農村教育，切實加大對農村教育的投入，把對農村教育的投資看成是生產性投資。

（2）以城市勞動力市場需求為導向，構建“模塊式”的教學體系。根據城市經濟社會的發展和產業結構的升級換代，列出不同行業、不同工種的培訓菜單，然后依據職業資格證書的要求設計課程菜單，構建“模塊式”的教學體系。

（3）以人為本，設置培訓課程。在課程設置上，以就業為目標，充分體現農業轉移人口的就業需求，以培養崗位所需要的職業技術為核心，使農業轉移人口由“體力型”勞動者向“技能型”勞動者轉變。

（4）以融入城市社會為目標充實培訓內容。基礎知識和基本技能的訓練應該置于核心地位，幫助農業轉移人口盡快掌握就業所需職業技能；增加必要的法律法規、公共政策、文明禮貌、城市生活知識等方面內容。

（5）采用快捷、靈活的培訓模式。采用“短、平、快、靈”的培訓模式，可以在短時間內改變勞動力素質結構，傳授相應的崗位技能，提高農業轉移人口的文化素質和職業技能。

5.搭建社會化的公共服務平臺

提升農業轉移人口市民化的人力資本，加快其市民化進程，應搭建一個由政府、企業以及社會各界廣泛參與的社會化的公共服務平臺。

（1）政府應提高基本公共服務水平和均等化程度。

（2）強化企業職工文化服務。城市企業特別是農業轉移人口比較集中的企業，應經常組織開展針對農業轉移人口的內容豐富、形式多樣的集體文化活動，確保農業轉移人口文化生活的常態化，注重人文關懷和人性化管理，不斷增強企業的內在凝聚力。

（3）社會各方積極參與。各社會團體與民間公益性組織等各類社會力量應積極搭建農業轉移人口與其他群體進行文化交流的平臺，以文化活動消除隔閡，增進相互了解和關愛。

農業轉移人口已經成為我國現代產業工人的主體，是我國現代化建設的重要力量。加快推進農業轉移人口市民化是一項系統工程，需要中央和地方政府以及社會各界的共同努力，齊抓共管，方能取得實效。

（作者單位：天津農學院社科部）

編輯：張涵