武陵山區城鎮化進程中社會問題的思考與建議
——以恩施州為例

汪曉陽

中共建始縣委黨校 445300

武陵山區城鎮化進程中社會問題的思考與建議
——以恩施州為例

汪曉陽

中共建始縣委黨校 445300

城鎮化是武陵山區經濟社會轉變，全面建成小康社會的必由之路。恩施州城鎮化的發展不僅為恩施州發展提供了強大的動力,也對湖北省“兩圈一帶”協調發展和整個武陵山片區的發展有重大的影響。然而在迅速發展的同時，一些問題也開始浮現出來，如果處理不好，恩施州城鎮化的發展就要走彎路，經濟建設就要遭受損失。因此，正確認識和把握城鎮化發展戰略的道路，理清建設和發展城鎮的思路，對恩施州的健康可持續發展具有重要的現實意義。

恩施州；城鎮化；社會問題；建議與對策

近年來，恩施州以產業化和城鎮化雙輪驅動為總體定位，堅持“生態、文化、宜居、宜業、宜游”的發展理念，不斷推進城鎮化建設，全州城鎮化水平不斷得到提升，2013年全州城鎮化率為36.6%，城鎮化對全州GDP的貢獻率為23.8%，步入產業化和城鎮化互促共進的新時期。

一、恩施州城鎮化發展現狀

當前，恩施州城鎮化被賦予了新的內涵和要求，不再以規模擴張為主，而是以人的城鎮化為核心，更加注重“質”的提升。

（一）工作思路明確

恩施州立足山區實際，因地制宜，確定走“以人為本、城鄉統籌、產城互動、節約集約、綠色生態、民族文化彰顯、宜居宜旅”的具有恩施特色的新型城鎮化道路，積極構建以縣城為中心、鄉鎮集鎮為骨架、中心村鎮為支撐的特色鮮明、協調發展的新型城鎮體系，逐步形成1個中心城市、2個副中心城市、5個中心縣城、77個鄉鎮集鎮、600個中心村（社區）的城鄉空間布局結構。

（二）城鎮規劃體系日益完善

恩施州于2013年發布了《中共恩施州委、恩施州人民政府關于加快推進新型城鎮化的意見》，這為新型城鎮化未來發展提供了重要依據。按照中心輻射、交通牽引、產業支撐、功能互補的原則，以縣城為核心建設城鎮群，以高速公路、鐵路、國省干道、水域交通為紐帶建設城鎮帶，以特色產業發展為支撐建設中心鄉鎮，以產業基地為依托建設中心村，以宜居宜業為標準建設新型農村社區。

（三）產業支撐作用逐步凸顯

近年來，恩施州大力推進產城融合發展，以六大產業鏈建設，加快“產業興州”步伐，打造恩施經濟“升級版”。圍繞現代煙草、茶葉、畜牧、清潔能源、生態文化旅游業、信息等六大產業鏈，積極構筑健康的產業價值鏈、企業鏈、供應鏈和空間鏈，并不斷延伸、加長加粗。

（四）城鎮承載能力不斷增強

通過大力實施“壯腰工程”，鄉集鎮配套功能更加完善。上半年，近七成的城鎮重點項目開工建設，完成投資56.24億元，同比增長8.05%。全州市政基礎設施完成投資9.6億元，同比增長18.2%。新建和改造城市道路11.5公里、供水管網40公里、排水管網20.3公里，全州城市建成區面積達到100.42平方公里。

目前，全州各鄉鎮集鎮基礎設施建設快速推進。全州已啟動65條特色街道建設，完成投資2.73億元。新建和改造道路29.6千米、供水管網20.9千米、排水管網9.563千米。全州建成鄉鎮垃圾填埋場4個，日處理能力134噸；在建垃圾填埋場15個，日處理能力達413.7噸；建成鄉鎮垃圾簡易填埋場40個、垃圾焚燒場29個，所有鄉鎮都基本建立了垃圾處理設施。建成鄉鎮污水處理廠5個，日處理污水1.53萬噸，在建污水處理廠19個。建成人工濕地污水處理設施5個，日處理量3700噸。全州一批“新農村建設示范村”、“宜居村莊”和“美麗鄉村”試點正成為一顆顆耀眼的明珠，鑲嵌在青山綠水間。

二、恩施州城鎮化進程中凸顯的社會問題

在恩施州城鎮化迅速發展的進程中，眾多的問題也開始浮現出來，主要包括以下幾個方面：

（一）人口大量向城市集中，城市負荷壓力增大

城鎮化進程的一個重要本質就是城市人口比重急劇上升，大批鄉村人口進入城鎮。從一定意義上講，農村城鎮化既可使農村人口向城鎮聚集，以減少對自然環境的負面影響，但同時也會加重城鎮水、電、燃氣等資源消耗的負擔，增加生活垃圾、廢氣、污水等廢棄物的排放。恩施州城鎮化的發展，自然伴隨著城鎮人口增長。但增長過快，一旦其產生的各種廢棄物排泄量超出了城鎮環境的承載能力和自凈能力，就會帶來城鎮環境污染。近幾年來恩施州小城鎮人口急劇增長，大量的人口流進城鎮，給城鎮的交通、住房、教育醫療等基礎設施帶來嚴重的考驗，同時大量的待業者就業困難，這將嚴重影響城鎮的社會治安。

（二）非城鎮流動人口就業難度較大

據恩施州統計局數據顯示，2013年末全州常住人口為331.20，其中鄉村人口209.98，城鎮人口121.22，城鎮化率36.6%。相比全國53.7%的城鎮化率來說，恩施州城鎮化建設遠落后于國家城鎮化建設水平。由于恩施州是一個剩余勞動力輸出地區，龐大的非城鎮戶籍人口在城鎮非農產業部門就業，因為無法擺脫自己以世襲方式繼承下來的農民身份，處于“農村—城鎮—農村”遷徙不穩定的就業狀態。因此，按照部分專家分析的全國40%城鎮化率而言，如果在統計數據中去除這部分可能“被城市化”的人群，恩施州城鎮化率可能在25%—30%。2013年恩施州城鎮新增就業3.6萬人，去除城鎮本身自然增長人口就業數，非城鎮戶籍人口成為城鎮人口后占用的崗位最多為2.5萬個。由此可見，目前恩施州城鎮化建設中提供穩定就業崗位數與需要就業的人數不同步，城鎮化建設面臨著巨大的挑戰。

（三）城郊農民失去基本的社會保障

城鄉居民在社會養老保險、醫療保險、最低生活保障等方面差別大，城鎮居民的社會保障體系相對完善，而農村居民的社會保障體系則殘缺不全。湖北省失地農民社會養老保險辦法一直未出臺，導致各地區農民社會養老保險不規范、各地執行的政策不一致，具體操作難度大。居民社會保障水平相對較高，農民則相對較低。恩施州2013年城鎮居民最低生活保障平均為330元/月，而農村村民最低生活保障平均為132元/月。恩施州乃至全國在社會保障方面實行居民、農民兩套體系和兩種標準，是因為政府的社會保障能力有限，農民有土地作為社會保障基本條件；但當農民的土地一旦被政府征收，農民就會失地，失地也就失去了基本保障。

（四）許多農民“流而不遷”致使身份轉化難

恩施州正在實施的新型城鎮化戰略，其中重要的一環就是人口的城鎮化。如候鳥一樣遷徙，“流而不遷”，是恩施州城鎮化進程中農民工的一個突出特點。進城務工易，在城鎮定居難。調查結果顯示，對于是否在城市定居，60%以上的農民工選擇了“觀望”、“待機而動”。造成這種局面的主要原因在于很多地區的農民工住房沒有納入當地城鎮住房保障體系；公共服務不配套，農民工子女入學難、看病難問題仍然比較普遍；由于近年來城區房租上漲較快，城中村改造頻繁，相當部分農民工開始選擇到城郊村、甚至遠郊村租房居住。如果農民工長期“游離”，不能及時轉化為穩定的城鎮產業工人和居民，對企業發展、農村勞動力轉移進程、社會安定和城鄉關系都將產生負面影響。

三、解決恩施州城鎮化進程中社會問題的對策及建議

城鎮化健康發展是政府的愿望，人民的要求，也是恩施州城鎮化、現代化、生態化、信息化、市場化的客觀需要。要實現城鎮化健康發展，不僅需要進一步改革城鎮化體制，還要搞好頂層設計，制定更加科學合理的城鎮化戰略。

（一）加強基礎設施和公共服務設施建設，完善城鎮功能

以完善城鎮配套功能為重點，加快城區道路、供水、排水、綠化、亮化、污水和垃圾處理等基礎設施建設，配套衛生、教育、市場等公共服務設施。抓好小城鎮綜合開發，強化對外來農民工的公共服務能力。對吸納人口較多、經濟總量較大的縣城和小城鎮，逐步賦予其與管轄人口規模和經濟總量相適應的經濟社會管理權限。同時，要通過改革使得城鎮之間、城鄉之間實現公共基礎設施共享，打破不同城市之間的公共基礎設施的碎片化狀態，城鎮政府應把公共基礎設施延伸到與城鎮連片的農村集體建設用地。把城鎮市政管轄的給排水、供電、交通、有線電視和網絡以及垃圾處理等設施延伸到"城中村"和已經與城鎮連片的農村集體建設用地范圍內，使城鎮的公共服務更迅速地擴展到有條件步入城鎮化進程的農村地區。

（二）改革戶籍管理制度，逐步實現公民自由遷移

恩施州未來推進城鎮化進程，重點要推進戶籍管理制度改革。如果逐步推進外來人口與當地居民的公共服務均等化，允許他們在城鎮落戶定居，有助于引導他們把長期消費行為轉向城市，可帶動住房消費，進而帶動工業制成品消費和其他基礎設施消費。首先要解決在城鎮舉家遷徙長期就業的外來務工人員(其中包括農民工和城市間流動人口)的定居問題，同時逐步縮小外來人口和當地居民的公共服務差別，解決農民在就業、子女教育和社會保障諸方面受歧視、不公平等問題，讓城郊農民享受到與城鎮居民相同的就業、住房、社會保障以及子女教育等政策，這是恩施州城鎮化未來發展的關鍵所在。

（三）大力發展城鎮第三產業，擴大農村人口轉移的容量

在城鎮化建設的早期階段，主要是依靠城市工業吸收農村人口，而在后階段主要是靠第三產業吸收農村人口。2013年恩施州三次產業結構為24.1：35.8：40.1，三次產業的就業結構為54.6：20.1：25.3。產業結構趨于合理化，而就業結構仍未得到顯著改善。

目前，恩施州城鎮第三產業相對集中在傳統的、低層次的交通運輸業、商業和餐飲服務業，而一些城鎮亟需的（新興）第三產業（如科技服務、技術信息咨詢、金融保險等）發展嚴重不足，發展潛力還很大。今后，政府要進一步突破傳統理論，鼓勵社會大力增加農村第三產業投資，按照市場規律，促進其合理發展，從而帶動農村人口就地就業；應把交通、通訊、保險、金融、信息服務和科技服務等行業作為發展方向，使之成為安排農村人口轉移和加快農村城鎮化的重要渠道。

（四）創新城鎮社會管理，提升城鎮品位

“三分建、七分管”是城鎮化建設的黃金定律。隨著恩施州城鎮化的快速發展，新的社會事務大量產生，恩施州必須要不斷地加強城鎮社會管理創新力度，把以人為本、服務為先貫穿于城鎮社會管理之中，逐步把城鎮管理納入法制化軌道，努力建成管理規范、秩序良好、人居和諧的文明城鎮。首先，對流動人口的服務與管理，要探索建立“以證管人、以房管人、以業管人”的服務管理新模式，建立完善城鎮流動人口服務管理機構，以方便、快捷、周到的人性化“一條龍”服務為載體，構建起流動人口居住、就業、就學、就醫、養老以及精神、物質、文化、法律需求的常態化、動態式服務管理平臺。其次，按照公開管理、依法管理、主動管理的原則，綜合運用法律的、行政的、經濟的、教育的、技術的等手段，依據所轄范圍、居住人口、治安狀況等情況，將城鎮劃分為若干個片區和單元，積極推進網格化管理模式，確保社會管理服務職能全覆蓋。

我們無法忽視城鎮化對整個武陵山區的發展和進步帶來的積極作用，但是我們同樣無法回避在城鎮化進程中，由于城鎮化而導致的諸多社會問題。恩施州作為湖北省武陵山經濟社會發展的試驗區，城鎮化任務艱巨，特別是在當前全國全省城鎮化快速推進的時期。我們要客觀地分析我們面臨的處境，正確認識其中存在的問題，因地制宜地制定科學合理的發展戰略規劃，積極推行生態的、和諧的發展模式，城鎮化的成果一定會為恩施州未來經濟和社會發展帶來重大利好。