服務(wù)型政府建設(shè)是個(gè)革命性變革

文/秦德君馬云鳳

服務(wù)型政府建設(shè)是個(gè)革命性變革

文/秦德君馬云鳳

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了加快“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的重大命題。加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程，既是中國在2020年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是全面貫徹落實(shí)《決定》精神、全面完成《決定》提出的各項(xiàng)重大改革命題的必要條件。

一、“服務(wù)型政府”與世界文明主潮

服務(wù)型政府建設(shè)是20世紀(jì)下半葉以來的世界性命題。發(fā)達(dá)國家的服務(wù)型政府建設(shè)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是早期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與有限公共服務(wù)時(shí)期。19世紀(jì)上半葉，西方國家政府充當(dāng)“守夜人”角色；19世紀(jì)后半期一些發(fā)達(dá)國家開始調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，制定勞動(dòng)保險(xiǎn)法、救濟(jì)法等，興辦公共福利事業(yè)，大幅度改善國民生活。二是公共服務(wù)體系完善時(shí)期。二戰(zhàn)后，許多發(fā)達(dá)國家介入市場(chǎng)功能發(fā)揮不明顯的領(lǐng)域，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，公共服務(wù)成為政府主要職能。三是公共服務(wù)職能變革時(shí)期。20世紀(jì)60年代以來，經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化浪潮席卷全球，公共行政變革形成新的世界潮流。20世紀(jì)70年代后，新西蘭、英、美等公共部門針對(duì)傳統(tǒng)管制型政府的弊端，大力引入“企業(yè)化”模式，以重新贏得公眾信任。日本、加拿大、荷蘭、法國等紛紛效仿，運(yùn)用市場(chǎng)力量提升政府績效，大力改善公共物品供給質(zhì)量，掀起了所謂“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。

這一背景下，許多國家提出了“服務(wù)型政府”建設(shè)目標(biāo)。20世紀(jì)90年代后，發(fā)達(dá)國家行政改革的首要目標(biāo)幾乎都聚焦于“政府再造”，塑造服務(wù)型政府，探索如何更好提供公共服務(wù)。如1991年英國梅杰政府推行所謂“公民憲章”運(yùn)動(dòng)，規(guī)定政府各部門必須以規(guī)章方式明確列出公共服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任等。這一時(shí)期，發(fā)達(dá)國家服務(wù)型政府職能面臨重大改革，在“以更少納稅獲得更好的公共服務(wù)”巨大公眾期待的壓力下，各國普遍推行公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化，實(shí)行績效管理，改進(jìn)社會(huì)福利制度，促進(jìn)充分就業(yè)。

世界范圍內(nèi)，發(fā)達(dá)國家服務(wù)型政府的變革探索大體呈現(xiàn)兩種類型：一是以美、德、日為代表的“公平與效率兼顧型”，二是以英、法和北歐為代表的所謂“公平主導(dǎo)型”。前一種重在政府調(diào)節(jié)分配前提下建立個(gè)人自助為主、政府補(bǔ)助、商業(yè)保險(xiǎn)為輔的公共服務(wù)體系。如德國，建立的公共服務(wù)體系與其社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，實(shí)行公助與自助相結(jié)合，社會(huì)保障項(xiàng)目除了工傷保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)主承擔(dān)外，失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)所需資金均由職工個(gè)人和所在企業(yè)分擔(dān)，政府只在以上項(xiàng)目虧空時(shí)給予部分財(cái)政補(bǔ)貼等。后一種則以“全民普及、公平公正”理念為原則，推行全民保障。兩種不同類型都建立起了較為健全、富有效率的公共服務(wù)供給體系。

二、在中國，“服務(wù)型政府”理念的形成是個(gè)坐標(biāo)性事件

總體上，中國服務(wù)型政府建設(shè)的探索大致呈現(xiàn)三個(gè)階段：第一階段，從新中國成立到十一屆三中全會(huì)是起步時(shí)期；第二階段，從改革開放到十七大前是發(fā)展時(shí)期；第三階段，十七大以來是進(jìn)一步發(fā)展時(shí)期。

從2002年開始，我國一些地方政府陸續(xù)提出服務(wù)型政府建設(shè)的改革議程。2002年11月，十六大報(bào)告首次將政府職能聚焦于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四方面。2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校省部級(jí)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班上的講話中，第一次在中央層面提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)。同年3月8日，溫家寶在全國“兩會(huì)”陜西代表團(tuán)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府，為市場(chǎng)主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終是為人民服務(wù)。”2005年3月全國人大十屆三次會(huì)議上，“服務(wù)型政府”首次出現(xiàn)在《政府工作報(bào)告》中，經(jīng)人大批準(zhǔn)上升為國家意志。

服務(wù)型政府理念的形成和提出，是一個(gè)坐標(biāo)性事件。2006年10月，十六屆六中全會(huì)首次將“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”寫入黨的文件。2007年10月，十七大報(bào)告進(jìn)一步論述了服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)和要求，標(biāo)志著中國政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革邁入新階段。十七大后理論界對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的相關(guān)問題開展了熱烈的研討，提出了許多建議。各地政府對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)積極探索，出臺(tái)了一些政策舉措，取得了許多成果。上海按照“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開”的要求，在市區(qū)兩級(jí)進(jìn)行了長期探索。

2008年2月23日在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)會(huì)上，胡錦濤總書記在講話中強(qiáng)調(diào)：建設(shè)服務(wù)型政府，首先要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制，把公共服務(wù)和社會(huì)管理放在更加重要的位置。2008年3月15日，十一屆全國人大一次會(huì)議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“大部制”方案，標(biāo)志著新一輪政府機(jī)構(gòu)改革拉開帷幕。今年3月14日，全國人大審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，成為中國服務(wù)型政府建設(shè)的新突破。

三、服務(wù)型政府建設(shè)：本質(zhì)、要義和主線

服務(wù)型政府相對(duì)于歷史上“管制型政府”而言，是新的社會(huì)條件下新的政府形態(tài)，是對(duì)傳統(tǒng)管制型政府模式的重大超越。服務(wù)型政府的本質(zhì)，是在社會(huì)民主秩序框架中凸現(xiàn)公民本位、社會(huì)本位、服務(wù)本位和效率質(zhì)量本位；其價(jià)值取向是向公民提供“服務(wù)”而不是讓公民向政府“服從”。

服務(wù)型政府建設(shè),不僅意味著政府自身的重大變革,還意味著政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與資本關(guān)系的重塑，意味著行政管理體制的重大創(chuàng)新變革。從管制到管理，從管理到治理，是個(gè)歷史性進(jìn)步——“多元治理”是一種新型治理形態(tài)；而從管制型政府到服務(wù)型政府，是另一個(gè)歷史性進(jìn)步，它伴隨著政府職能的深刻、重大變革。

《尚書·大禹謨》說“德惟善政，政在養(yǎng)民。”如果發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府的天職，那么促進(jìn)社會(huì)公平正義則是政府的良心。經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果如不能造福市民，不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不能讓全體公民共享，就不是“中國特色”的社會(huì)主義。政府必須向社會(huì)和市民提供各種優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，滿足人們生存之需和社會(huì)發(fā)展需要。由此，必須加強(qiáng)在公共服務(wù)制度安排和公共產(chǎn)品供給方面的職責(zé)，公平公正地面向全體人民提供義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)，提升全市公共服務(wù)總量，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，要義有兩方面：一是政府職能要從管理為主要職能轉(zhuǎn)向以服務(wù)為職能，全面提升提供公共服務(wù)的能力；二是不僅要善于提供服務(wù)，還要善于購買服務(wù)。簡單說，服務(wù)型政府建設(shè)，一是要善于提供服務(wù)，二是要學(xué)會(huì)購買服務(wù)，正如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)的：“必推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。”

善于購買公共服務(wù)，是以承認(rèn)社會(huì)存在多元的公共服務(wù)主體為前提。政府不包攬一切，不扮演“全能政府”角色，做力所能及的事，承擔(dān)該承擔(dān)的“有限”的服務(wù)職責(zé)，善于運(yùn)用社會(huì)資源和公共智慧，將公共服務(wù)更多地轉(zhuǎn)移給各種社會(huì)組織，提升公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化程度。加快發(fā)展社會(huì)組織，盡快“轉(zhuǎn)移”一部分公共管理和公共服務(wù)職能。行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、同業(yè)工會(huì)、社會(huì)中介組織等的狀況和質(zhì)量，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟程度的重要標(biāo)志，也是能否真正建成服務(wù)型政府的重要變量。政府職能轉(zhuǎn)變和收縮，以社會(huì)自組織的發(fā)展為條件。一個(gè)“弱組織社會(huì)”，一個(gè)社會(huì)參與性孱弱的社會(huì)，不可能產(chǎn)生真正意義上的“服務(wù)型政府”。

因此服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴于大量能夠擔(dān)當(dāng)起一定社會(huì)公共事務(wù)、能夠“接盤”的社會(huì)組織“隊(duì)列”的形成。那些行政色彩、“二政府”色彩濃郁的社會(huì)組織，不是真正意義的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)加快去行政化的步伐。要借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開放公共服務(wù)市場(chǎng)，允許社會(huì)組織和企業(yè)進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。

總之，在服務(wù)型政府建設(shè)中如何打破對(duì)于公共服務(wù)的壟斷，盡可能以委托、承包、代理等市場(chǎng)化的制度安排，引入社會(huì)力量和非政府組織參與提供公共服務(wù)；政府自身如何更多向社會(huì)購買服務(wù)，從包打天下中解脫出來，實(shí)現(xiàn)職能上的瘦身和轉(zhuǎn)型，是個(gè)大課題。

在深層次行政文化上，由于長期的社會(huì)歷史原因，在我國各級(jí)行政系統(tǒng)中存在較為根深蒂固的“管制偏好”，官本位根深蒂固，公民至上、社會(huì)為本的公共理性薄弱，這種行政文化制約著政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。如何從“管制型”行政文化向治理型”行政文化的轉(zhuǎn)型；從“統(tǒng)治型”行政文化向“服務(wù)型”行政文化”的轉(zhuǎn)型，如何真正實(shí)現(xiàn)從官本位、政府本位、權(quán)力本位向“民本”、“人本”、“社會(huì)為本”服務(wù)理念轉(zhuǎn)型——不僅進(jìn)一步解構(gòu)管制型的行政結(jié)構(gòu)，更著力解構(gòu)內(nèi)在的管制型行政理念和文化心理，解放思想、勤于學(xué)習(xí)，掌握新理念、知識(shí)、新技術(shù)、新方法，大幅度提升與服務(wù)型政府建設(shè)相適應(yīng)的素養(yǎng)和能力，更是當(dāng)下推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)在文化和心理領(lǐng)域，要認(rèn)真面對(duì)和解決的重大問題。