他山之石與我們的思考

文/上海人大工作研究會課題組

他山之石與我們的思考

文/上海人大工作研究會課題組

2013年，上海人大工作研究會受上海市人大常委會委托，建立課題組，對近些年來全國人大和地方人大履職的做法和經驗，廣泛收集案例，反復聽取意見,仔細梳理，形成了專題研究報告。課題組對照案例認真思考，提出了地方人大工作18條初步建議。

1、做實立項論證工作。北京市人大常委會2008年開始開展立項論證工作。主任會議對立項論證報告討論后決定立項、不予立項或暫緩立項。未經論證的立法項目不列入立法計劃。四川省人大常委會2010年首次引入立法預評估機制。

建議：將立法論證作為一項獨立的立法工作，而不是編制立法計劃時的一個環節。探索制定立法立項的準入標準，減少立項決策的隨意性。

2、強化立法協調功能。重慶市人大常委會2012年開始嘗試召開立法工作推進會，每年召開四次，常委會分管副主任、分管副市長參加。

建議：建立常委會分管副主任和政府分管領導參加的立法協調制度。立法協調會一般每季度召開一次，由常委會法工委和政府法制辦共同確定議題并主持，溝通協商的重點是下一階段的立法項目，對法規起草中遇到的問題，明確解決方案，落實責任主體。

3、重視發揮網絡的作用。湖北省人大常委會2010年協商荊楚網對《湖北省就業促進條例》二審稿的審議過程進行現場直播。山東省對《山東省旅游條例(修訂草案)》在網上進行立法聽證。

建議：探索在網上直播常委會審議法規案的過程，廣播電臺、電視臺可以根據需要錄播或者直播常委會審議法規的情況。充分利用網絡平臺，廣泛征求社會各方面尤其是基層群眾對立法的意見和建議。

4、重視監督議題的篩選和確定。北京市人大常委會精選監督議題，做到“三個圍繞”，即圍繞關注首都經濟社會發展全局的重大問題，圍繞城市建設和管理的突出問題，圍繞人民群眾普遍關心的熱點難點問題。安徽省人大赴相關對口單位調研，摸清能作為監督項目立項的情況，篩選、精選和控制議題，然后確定監督項目。

建議：每年臨時組建“監督議題工作領導小組”，協調各專門委員會上報的議題。篩選確定議題時須注意“總量控制”，留出一二，以便在落實過程中增加“即時即用”、回應民意需臨時確定的項目。

5、探索“滿意度測評”做法，提升監督實效。重慶市人大常委會規定在聽取和審議專項工作報告后，可以按照“滿意、基本滿意、不滿意”三個檔次進行滿意度測評。廣州市人大常委會去年4月通過《廣州市人民代表大會常務委員會關于專項工作報告滿意度測評工作暫行辦法》。上海奉賢、楊浦、嘉定區人大常委會實施滿意度測評。全國共有10個省份進行了滿意度測評，從對象和內容看，主要集中在政府民生工作、兩院司法工作以及常委會審議意見的落實。

建議：常委會可先選擇與民生問題聯系緊密、部門職責相對較為明確的一項監督，試行“滿意度測評”，在“滿意、基本滿意、不滿意”三檔打分，取得經驗，再增加項目，經驗較為成熟后，制定相關制度。

6、重視預算監督和審計監督、管好“錢袋子”的一些探索性做法。國務院于2010年已將中央本級國有資本經營預算提交全國人代會審議，并于2013年3月將社會保險基金預算提交人代會審議。北京市2012年將國有資本預算提交市人代會審議，并計劃2014年將社保基金預算提交人代會審議；廣東省2013年將國有資本經營預算提交省人代會審議，并從2005年起將社?；痤A算提交常委會審議；天津、江蘇、浙江等省市目前正在抓緊研究，爭取2014年將國有資本經營預算、社會保險基金預算報送人代會審議。

建議：根據十八大“重視對政府全口徑預算監督”的要求，將國有資本經營預算提交人代會審查。

7、拓寬規范性文件備案審查的民主監督渠道。全國30個省級人大常委會(除上海外)制定的有關規范性文件備案審查的地方性法規，對法定主體以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織、公民提出規范性文件的審查建議作了明確規定。

建議：適時修改關于規范性文件備案審查的地方性法規，增加對法定主體提出審查要求和有關機關、公民、組織提出審查建議的規定，以全面貫徹落實立法法和監督法的有關規定。

8、提高人大透明度，進一步回應百姓呼聲。黑龍江省人大常委會組織新聞記者采訪團與人大執法檢查組共同行動。北京市人大公眾網專門設有“監督職權向社會公開”欄目。

建議：重要的監督項目實施時同時組織專題新聞采訪團。將常委會組成人員在常委會上的發言詳細記錄，在人大公眾網上公布，接受群眾監督。

9、豐富代表專題調研的內容和形式。江蘇省人大2006年曾召開代表專題調研成果匯報會。省委、省人大、省政府主要領導參加，省政府30個職能部門的領導到會聽取意見，并回答代表的詢問。江西省人大鼓勵代表根據本人關注的問題，結合自己的專業特長，自行選擇課題與方式進行調研。

建議：擴充代表專題調研成果匯報會內容。請人大、政府主要領導參加會議，請調研報告所涉及的政府有關部門的主要負責人到會回答代表詢問。鼓勵代表自選專題進行調研。

10、組建專業代表小組。近年來，北京、天津、廣西、江蘇、浙江、遼寧、青海等省市人大根據代表的專業特長，組建若干專業代表小組，較好地適應了人大立法、監督工作中遇到的專業性難題，提高了履職水平。

建議：進一步發揮各專門委員會在聯系代表、吸收代表參加相關專業活動中的主導作用。嘗試由代表中挑選組長進行自我管理,鼓勵專業代表小組根據自己的調研，對有關專業性工作提出咨詢意見。

11、用制度化推進市人大代表接受原選舉單位的監督。北京市人大常委會已醞釀將市人大代表可以在選舉單位統一組織下進行述職寫進代表法實施辦法，并且決定在明年召開的市人大全體會議上，審議表決北京市貫徹代表法實施辦法。

建議：常委會著手起草代表接受原選舉單位監督、密切聯系人民群眾的若干規定。或啟動修改代表法實施辦法，適時提交人代會審議，由全體代表審議并表決通過。

12、突出重點，進一步做好代表意見建議的督辦。全國人大近年來，在每年幾千件代表書面意見建議中，確定十項左右，集中力量，進行重點督辦。如去年在7569件中確定了12項，這些建議，內容大多涉及黨和國家中心工作，屬于代表關心、社會關注的重大問題或民生事項。全國人大為此還專門完善了七項工作流程，突出追蹤督辦制度，即選擇重點處理建議中容易反彈的問題，年年追蹤督辦，直至把問題解決。

建議：把代表建議意見督辦工作作為常委會監督工作的一個重要方面，建立重點督辦制度。試行辦理結果滿意度測評。

13、建立常設性平臺，匯集代表在閉會期間的“聲音”。深圳市人大2013年4月首開代表論壇問政，創立了一種全新的代表議政方式，為代表提供閉會期間“發聲”平臺。吉林省人大從2003年開始創辦《代表之聲》，專門反映代表在閉會期間的意見建議，五年來共征集到2397條，省領導作出批示114條。從2006年開始，山西省人民政府建立人民代表“綠色通道”，架起了省政府與省人大代表聯系的新橋梁。

建議：設立征集代表意見建議的常設性平臺;當前最有效的辦法是改造現有的代表網，讓他升級與開放;鼓勵代表圍繞工作大局發表各種意見建議。

14、嚴格會議請假制度，增強主體責任意識。廣州市人大常委會建立了常委會組成人員會議請假制度，明確規定了可以請假的事由。在程序上，規定了請假須得到常委會主要領導批準，還規定“一年內無故缺席三次以上（含三次）的，經主任會議研究同意，可以勸其辭去市人大常委會委員職務”。同時，全體會議及分組會議出席情況，在會議簡報上公布。河南省人大常委會制定了《關于建立河南省人大常委會組成人員履職檔案的意見》。

建議：建立常委會會議和專門委員會會議的請假制度，規定請假條件和程序；規定每次出席率在常委會公報上公布，接受代表和人民群眾監督;規定請假制度適用于全體會議和分組會議。

15、每人熟讀一部法律，提高法治思維能力。寧夏人大常委會機關組織機關干部開展每人熟讀一部法律讀書活動，學習優秀者還可以在常委會組成人員履職學習班做講座，為常委會主任會議、常委會會議提供有關法律法規服務，隨同常委會調研組、視察組、執法檢查組參加有關活動。

建議：將全部的法律法規，根據各專門委員會的分工，分配給每一位機關干部熟悉掌握，形成每一位機關干部可熟悉幾部法律，并精讀一二部重要法律,培養一支高素質的機關法律人才隊伍。

16、基層建點聯線，切實改變工作作風。2008年11月湖北省人大常委會在9個縣鄉基層單位建立立法基層聯系點，進一步暢通公眾立法訴求的反映渠道。

建議：試點建立若干人大工作基層聯系點。聯系點可以選擇設立在不同性質的企事業單位、科研院所、社會組織。把聯系點群眾反映的重要信息和意見建議歸納起來，定期通過一定的途徑反映給常委會參考。

17、帶任務下基層，人大干部要交流。甘肅省人大常委會機關在省委部署下，開展干部下基層鍛煉，直接抽調處科級干部到貧困縣貧困村當駐村干部，且分批分期進村入戶，每批每期開展一個月的蹲點幫扶工作，明確要求應該完成的具體任務，不實現任務不脫鉤。

建議：開展機關干部掛職鍛煉工作，要到最基層、矛盾最多、最能鍛煉人的地方去。強調任務,人大機關干部的掛職鍛煉重點不是專業能力的鍛煉，而是群眾觀點、民主作風的鍛煉，是對基層復雜情況觀察力、判斷力、分析力的鍛煉，是對具體問題協調力、解決力的鍛煉。

18、細化議事規則、規范工作流程，加強制度建設。上海嘉定區人大常委會細化和規范各種監督方式的操作流程。明確重點監督項目，操作流程為20個工作環節，其中規定動作17個，視情況而定3個；一般監督項目，操作流程為14個環節，其中規定動作12個，視情況而定2個；采用書面審議方式的監督項目，操作流程為6個環節等，從工作機制上防止了監督工作的隨意性。

建議：常委會可以組建一個工作小組，專事人大各類會議議事規則的執行和履職工作的流程再造，著重監督工作、立法工作、代表聯系工作、區縣工作聯系、辦文辦會辦事流程等。