中國共產黨黨內民主建設的歷史演進述論

王耀東

（鄭州大學國際學院，鄭州450000）

黨的十八大報告進一步明確了發展黨內民主的重要性和現實意義，對新形勢下發展黨內民主做出了整體部署。黨內民主是黨的生命。系統回顧、梳理黨內民主建設的歷史和演進邏輯，對進一步明確當前黨內民主建設的重要性和方向性具有重要的理論和現實意義。

第一階段：黨內民主的孕育與萌芽

早期的中國共產黨人對黨內民主的探索與認識集中體現在對民主集中制的理解和運用上。1921年在黨的成立大會上，黨的發起人之一陳獨秀在給大會的信中明確強調“要遵循民主集中制的組織原則”，大會明確指出“我黨采取蘇維埃的形式”，并強調“這個綱領經三分之二的全國代表大會代表同意，始得修改”。[1]可以說，雖然一大沒有明確規定民主集中制是黨的組織原則，但民主集中制的基本思想已蘊含其中。二大到四大對民主集中制的繼續探索進一步豐富了對民主集中制的認識，1927年黨的五大通過的黨章中第一次明確規定“黨的指導原則為民主集中制”，并首次規定設立黨內專門的監督機構——中央監察委員會。

雖然經過早期的探索認識到民主集中制對黨的建設和發展具有重大意義，但從總體上來說這一階段黨對民主集中制的認識是比較膚淺的，絕大多數情況下不是從民主集中制的整體來把握，沒有處理好民主與集中的辯證統一關系，使得這一時期民主集中制主要是集中制占主導地位，“家長制”作風盛行。“作為中國共產黨早期的創始人之一和黨成立后第一位主持黨的中央工作的領導者，陳獨秀在民主集中制原則下實行的就是家長制的領導作風，獨斷專行，聽不得不同意見，容不得人。”[2]隨著大革命的失敗和對“家長制”的反思，中國共產黨對黨內民主的探索由此步入到新的歷史階段。

第二階段：黨內民主在反思中緩步前行

隨著對大革命失敗反思的深入，中國共產黨人意識到家長制是其重要原因之一。蔡和森在八七會議上就認為“大革命失敗的原因在于黨內的家長制……過去黨的家長制到現在已經不適用了，非打到不可”。[3]這也成為當時共產黨人的共識，表明黨從家長制的危害中認識到了民主的重要性。然而在現實中應該如何把握好民主與集中的關系成為又一個問題，結果使這種反思走向了另一個極端——用極端民主制否定家長制，甚至有同志明確提出了“黨內極端平等，絕對自由”的口號。[4]1928年黨的六大上嚴厲批評了極端民主主義的錯誤傾向，并把這種極端民主主義斥責為“小資產階級的義氣之爭、極端的自由選舉觀念以及無原則的批評所導致的相互傾軋和否定共產黨鐵的紀律”，[5]第一次明確提出了貫徹民主集中制要遵循的三條基本原則，這些認識是對民主集中制理解的重要進步。

由于年幼的中國共產黨對中國革命和中國國情缺乏正確的認識，黨先后犯了三次“左”的錯誤，特別是以王明為代表的“左”傾教條主義錯誤幾乎使中國革命力量喪失殆盡，這一階段黨雖然認識到家長制和極端民主主義的危害，但依然缺乏對民主與集中關系的整體把握能力。在戰時環境中，特別是在共產國際的強力干預和影響之下，黨的民主集中制在實踐運行過程中常常走形，要么以變異的家長制形式出現，“李立三主持中央工作期間，家長制，官僚主義作風有增無減，而且變本加厲，給黨的發展造成了很大危害”；要么淪落為斗爭的工具，“王明是把民主集中制作為政治斗爭的工具來利用，對共產國際指示惟命是從，教條主義的思想傾向非常明顯。”[6]總體來說，這一時期黨對民主集中制仍然處在探索階段。

第三階段：黨內民主建設步入正常軌道

1935年召開的遵義會議是黨的發展史上的一個重大轉折，也是探索黨內民主的重要轉折點。遵義會議充分保障了黨員的發言權，特別是正確對待黨內不同意見者，營造了良好的民主氛圍，通過充分的民主討論選舉確立了張聞天、毛澤東、周恩來等同志為核心的集體領導制度，成為黨內民主健康發展的一個良好開端。長征勝利后黨中央于1937年5月在延安召開黨的全國代表大會，會上毛澤東首先明確使用了“黨內民主”這一概念，“為了發揮全黨的積極性，把全黨團結得像鋼鐵一樣有力量，黨內民主是必要的。”[7]這次會議還就如何實現黨內民主提出了一些具體措施，標志著黨內民主的探索發展步入正軌。

1938年10月中共中央召開的六屆六中全會開始了黨內民主制度化建設的歷程。毛澤東在大會上的報告《論新階段》中特用一節的篇幅談“黨內民主”問題，在此背景下中共中央先后通過了《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》等三個重要法規，大會還強調要加強黨內民主生活的教育，“要使黨員懂得什么是民主生活，什么是民主制與集中制的關系”。[8]六屆六中全會對“黨內民主”的認識和理解達到了相當的深度，從一定意義上說是找準了黨內民主建設的著力點。1942年在全黨開展的整風運動在黨內民主建設史上具有重要的歷史意義，整風運動確立的“實事求是”的思想路線為黨內民主的發展提供了強大的思想動力，提出的“批評與自我批評”原則被證明為是黨內民主生活有效的實踐方式，確立的“懲前毖后、治病救人”的原則，為黨內民主的發展營造了良好的民主氛圍，從總體上說延安整風運動極大地豐富和發展了黨內民主生活的實踐形態和實踐原則。

1945年召開的中共七大把黨內民主推向了一個新的高度。七大本身是民主的典范，大會代表暢所欲言，中央通過多種形式聽取代表的意見和建議，精心組織了選舉，充分保障了代表的民主權利。從理論上說，七大系統闡述了黨內民主的重要性，科學闡述了民主與集中的辯證關系。七大第一次把黨員的權利與義務寫進了黨章，進一步健全了黨的代表大會制度和黨內監督制度，可以說黨的七大對黨內民主的發展是全方位、根本性的，具有里程碑意義。

解放戰爭時期黨內民主建設進一步健全規范，特別是在1947年結合根據地土地革命在全黨范圍內開展的整黨運動，使黨內民主生活空前活躍。

第四階段：黨內民主發展的凱歌前進

1949年新中國成立到中共八大這一階段，黨內民主建設繼承了前期的有益探索并在實踐中不斷完善和發展，呈現出一股凱歌前進的態勢。這一時期黨內民主建設主要圍繞國家政權建設和黨的組織建設等方面展開。在國家政權建設方面，黨由革命黨轉變為執政黨，在政權建設中鮮明的體現了黨內民主與人民民主的有機互動，確立了人民代表大會制度、通過了新憲法，建立了共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，落實了選舉制度；在黨的組織建設方面，建立了黨的紀律檢查委員會，加強了黨內監督并突出強調了黨內民主制度的落實，“黨委制，黨的代表會議與代表大會制，黨內批評與自我批評的制度，在黨章上已有規定，中央在過去也有過決定和指示，這些，都必須在全黨范圍之內付諸實施。”[9]

1956年召開的八大是黨內民主建設史上的一個高峰，八大報告號召要“使黨內民主得到重大發展”。[10]八大制定了一系列重大的具有開創性意義的決策和部署：明確強調執政黨要加強黨內民主建設，進一步科學界定了民主與集中的辯證關系，探索黨代會常任制，發展了黨的監督思想、健全了黨的監督制度，進一步具體、細化和擴大了黨員的民主權利，從理論和實踐上旗幟鮮明地反對個人崇拜等。八大比較系統地確立了黨內民主生活的基本原則和相關制度安排，是黨內民主建設史上又一次具有里程碑意義的大會。

第五階段：黨內民主建設遁入誤區

1956年社會主義改造完成以后我國開始步入全面建設社會主義的新階段，由于各種原因，“八大以后，我們取得了社會主義建設的許多成就，同時也遭到了嚴重挫折。”[11]這其中對黨內民主的探索就遭到了嚴重挫折，使黨內民主探索逐漸遁入誤區。

1957年下半年開始的整風運動，由于錯誤地估計了形勢，導致反右擴大化。反右擴大化改變了八大的正確路線，從理論和實踐上給黨內民主的發展埋下了嚴重的隱患。1958年1月召開的以批“反冒進”為主題的南寧會議開始使黨內民主生活向不正常轉變，在此背景下，黨內開始滋長只求速度不求平衡的急躁冒進思想，并由此開始了“大躍進”和人民公社化運動。黨的實事求是的思想路線遭到破壞，黨內逐漸形成了高度集權的一元化領導體制，黨內民主遭到了嚴重的沖擊和破壞。1959年廬山會議又錯誤地發動了對彭德懷等所謂“反黨集團”的批判，使黨內民主建設遁入誤區，“經過南寧會議，到廬山會議時，黨內民主生活已經很不正常，所謂民主集中制，剩下的只有集中，集中于一個人的意志。”廬山會議之后，黨內民主空氣稀薄，個人專斷和個人崇拜的風氣在黨內嚴重滋長起來。

在“大躍進”和人民公社化運動以及三年自然災害等作用下，社會主義建設出現了嚴重的困難，在嚴峻的形勢下黨中央領導人開始采取積極措施努力糾正錯誤。1961年1月以“糾錯”為主題的“七千人大會”在北京召開，大會重申了黨內民主對黨的重要性，并進行了卓有成效的探索和實踐，但遺憾的是“七千人大會”沒有解決“左”的指導思想這個根本性問題，對黨內民主的探索主要的是作為解決臨時困難的一種手段，一年后召開的八屆十中全會使“左”的指導思想進一步系統化、理論化，這樣，黨內民主不但沒有走出危機，反而陷入了更深的泥潭。

第六階段：“大民主”悖論下黨內民主的名存實亡

“文化大革命”時期，黨內民主在所謂大民主思想的指導下，本質上處于名存實亡的狀態。“大民主”從形式上看，是大參與、大動員式的全面民主，但其本質是非制度化的民主，非理性的民主，“大民主既不是民主的形式，也不是民主的手段，它是階級斗爭的工具，是個人崇拜的手段。”[12]大民主在形式上表現為極端的民主，而內容上則體現為極端的集權，本質上與黨內民主背道而馳。通過大動員，各地紛紛“踢開黨委鬧革命”，從1967年以后革命委員會成為集地方黨權、政權、軍權于一體的權力機構，國家的憲法、法律遭到踐踏，社會秩序失范，個人崇拜登峰造極，黨員的民主權利喪失，黨內民主制度和民主生活消失殆盡，黨內民主名存實亡。在不正常的情況下召開的九大、十大，會上做出的關乎黨和國家命運的重大決策，并不是集體討論的產物而是少數人的決定，兩次大會通過的黨章無一例外的都廢除了“黨內民主”的提法，取消了黨員權利與義務的規定，使黨內民主探索和實踐的成果“瞬息之間”化為烏有。

歷史的發展表明：“大民主”不但沒有實現“大亂達到大治”的目標，反而使國家機器失靈，領導體制混亂，黨內民主嚴重倒退，給黨和國家造成了極為嚴重的災難。

第七階段：黨內民主發展史上的重大轉折

從1976年“文化大革命”結束到1978年十一屆三中全會召開是中國社會發展的轉折時期，同樣也是黨內民主建設史上的重要轉折期。在這一階段，生存邏輯是黨內民主發展的主要動因，黨內很多人意識到沒有民主、沒有法制就必然帶來“文化大革命”這樣的內亂，恢復和發展黨內民主問題尖銳地擺在了全黨的面前。

社會主義民主政治的恢復首先是從平反冤假錯案開始的。一批冤假錯案得到了平反，一些因為反對“四人幫”而被關押的人得到了釋放，一些干部恢復了黨籍和工作，黨的實事求是的思想路線得到了黨內多數同志的堅持。在這一背景下1977年黨的十一大召開，十一大立足于對“四人幫”的批判，特別強調了黨內民主的重要性。大會報告和隨后通過的黨章在時隔21年后5次提到“黨內民主”，“必須充分認識發揚民主的重要性。任何破壞黨的民主生活，侵害黨員民主權利的行為，都是違反民主集中制的，是黨的紀律所不允許的。”[13]鄧小平在大會的閉幕詞中號召要在黨內和整個人民內部，認真實行“知無不言，言無不盡”、“言者無罪，聞者足戒”的原則，實行團結——批評——團結的方針。

1978年黨的十一屆三中全會召開，全會實際上否定了“左”的理論觀點，恢復了黨的實事求是的思想路線。全會充分認識到民主是解放思想的重要條件，提出要創造民主的條件特別是要切實保護公民的權利和黨員的權利。全會就社會主義民主法制建設做出了具體部署，明確了今后民主法制建設的發展方向和實現途徑，總結了歷史經驗教訓，決定要健全民主集中制，健全黨規黨法，嚴肅黨紀，恢復了中央紀律檢查委員會，加強黨的中央領導機構。這些措施糾正了錯誤，端正了路線，明確了方向，黨內民主的發展迎來了新的春天。

第八階段：沒有民主就沒有社會主義

黨的十一屆三中全會確立了改革開放的總方針，改革開放成為中國政治生活的主旋律。黨在這一階段對“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”有了更為深刻的認識，“沒有民主就沒有社會主義”是其中最為重要的認識之一。

1980年黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，對黨的集體領導、黨紀黨規、黨內選舉和黨內監督等重大問題進行了制度安排。1982年黨的十二大對長期以來黨內政治生活不正常現象進行了深刻反思和總結，明確指出黨內民主問題“是關系黨和國家命運的根本問題”。十二大通過的新黨章恢復并調整了對黨員的民主權利的規定，進一步從制度層面保證黨內民主的健康發展。十二大還調整了黨的領導體制，實行集體領導和集體交接班制度，從實際上廢除了領導干部職務終身制。1987年黨的十三大對黨內民主繼續進行了深入探討，首次把“差額選舉”機制引入到黨內選舉并規定了差額比例，進一步健全和發展了黨內選舉制度。進一步規范了各級黨組織的議事規則，特別明確要求各級黨組織“決定重大問題，要進行表決”，為后來出臺的“票決制”奠定了基礎。這一時期另一個具有突出意義的事件是從實踐層面探索黨代會常任制試點工作，1988年開始在黑龍江等5省12個市縣區開始黨代會常任制試點，這標志著黨內民主建設開始步入探索試點階段。

總的來說，這一階段黨內民主建設主要是圍繞改革開放這個大背景，在政治體制改革和社會主義民主政治建設這個框架內展開的。沒有民主就沒有社會主義，民主是社會主義建設的目標，是目標與手段的統一，民主建設必須要走“制度化、法制化”的路子在全黨達成共識。明確要堅持集體領導制度，堅持民主集中制原則并特別強調要從中央做起，中央要起帶頭示范作用等，這些共識使得這一階段黨內民主建設呈現一股奔騰向前的態勢。

第九階段：黨內民主蓬勃發展

從十三屆四中全會到黨的十六大，強化了對“建設一個什么樣的黨，怎樣建設黨”的探索，并在此基礎上形成了“三個代表”重要思想，從理論上深化了對黨的建設的認識，同時提出了要建設社會主義政治文明，明確了黨要堅持民主執政、科學執政和依法執政。這些基本思想極大地推動了黨內民主的發展。

這一階段黨的制度建設也取得新突破。1990年頒布了《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》，1994年又頒布了《中國共產黨地方組織選舉工作條例》，對黨內選舉做了詳細、具體的規定。黨的十三大規定的黨內差額選舉制度在實踐中不斷完善，黨的十五大就黨內選舉候選人的提名程序、選舉辦法等做了更為細致具體的規定，使選舉更富有可操作性和實踐性。進一步完善了黨的集體領導制度，1994年黨的十四屆四中全會明確規定：“凡屬方針政策的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要由中央或地方黨委集體決定。”隨后頒布的《中國共產黨地方委員會工作條例》，對地方的黨委會、常委會應該如何有效地實現集體領導，作了更為細致、具體的制度安排；黨的代表大會常任制試點工作取得新進展，先后產生了椒江模式、雅安模式和羅天模式等，為黨內民主制度建設積累了豐富經驗。

1995年中共中央頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》，該條例的頒布是發展黨內民主、健全黨內生活的一個重要舉措，使黨員的民主權利得到了進一步保障，這是黨內民主建設史上具有里程碑意義的重要事件。1998年開始的以“講學習、講政治、講正氣”為主要內容的領導干部黨性黨風教育活動，開創了改革開放以來黨內民主發展的新路徑，這表明黨內民主建設把制度建設與黨員的民主素質建設結合了起來。1990、1997和2000年中共中央先后印發了領導干部民主生活會的若干規定，對黨內民主生活會的內容、要求和程序作了明確具體的規定，使黨內民主生活會的質量大為提高。

第十階段：黨內民主是黨的生命

黨的十六大以來，中央領導集體明確提出黨內民主是黨的生命，這一時期黨內民主建設在理論建設、實踐創新和制度規范等方面都取得了質的飛躍，黨內民主建設逐漸展現出漸入佳境的美好圖景。

黨內民主理論建設取得了重大進展，提出了一系列新觀點、新論斷：黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證；實現民主執政的根本途徑是積極發展黨內民主；以黨內民主帶動人民民主，以民主的制度、民主的形式和民主的手段支持和保證人民當家作主；要積極探索發展黨內民主的有效途徑和形式；以保障黨員民主權利為根本，以加強黨內基層民主建設為基礎，切實推進黨內民主等。這些新觀點和新論斷使黨內民主理論建設取得重大突破，使黨內民主建設的重要性更加凸顯，方向更加明確，重點更加突出，逐步形成了黨內民主建設的基本思路。

黨內民主制度規范得到進一步健全完善。相繼出臺了《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》《黨政領導干部職務任期暫行規定》《黨政領導干部職務問責的暫行規定》等20余項黨內規章，建立健全了黨內情況通報制度，黨的常委會向全委會報告工作制度，黨務公開制度，黨的代表大會制度，黨代表提案制度、任期制度，差額選舉、差額考察制度，公開選拔制度，巡視制度，問責制度等黨內民主制度，這些規章制度的建立健全使黨內民主建設有了質的飛躍。

黨內基層民主實踐不斷創新。加強了黨內基層民主建設的試點和普及力度，明確要求積極“探索擴大黨內基層民主多種實現形式”，大力支持和合理引導從基層成長起來的各種有效的民主形式；改進了基層黨組織候選人提名制度和介紹方式，完善了基層“兩推一選”、“公推直選”等選舉制度等，進一步嚴格了基層黨組織的選舉程序；創新了基層黨組織黨務公開的內容、形式和程序等，切實加強了基層黨代表大會的作用，推進了黨內基層民主議事決策制度，不斷拓寬黨內基層民主的監督渠道，使黨內基層民主實踐形式豐富多彩，成果豐碩。

黨的十八大報告進一步明確了黨內民主建設的作用和意義，對新形勢下發展黨內民主做了總體部署，特別突出了尊重和落實“黨員民主權利”的重要性，第一次明確提出要構建和健全“黨內民主制度體系”，第一次提出黨的代表大會代表任期制度等，對在新的歷史條件下發展黨內民主具有重要的指導意義和現實針對性。

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