文/沈志先
關于完善人大工作機制的幾點思考
文/沈志先
在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中,推動人民代表大會制度與時俱進,具有十分重要的地位和作用。為此,迫切需要加強人大制度理論和實踐創新,需要不斷完善人大工作機制。
十八屆三中全會要求我們加強人大監督職能,提高立法質量。市人大常委會近年來在這方面已有許多成功的經驗和做法,但仍然存在監督有待進一步到位、立法質量有待進一步提高的問題。
先談監督方面。如:政府在重大決策前要征求人大的意見,但有時存在“形式”大于“實質”的現象。政府當年有哪些重大決策,尚缺乏全面的事先通報;一方面,常委會委員有時因時間倉促事先研究得不夠充分;另一方面,政府在聽取意見后反饋得也不夠及時充分,建議對此加以改進,以便更好地實現政府依法決策、民主決策、科學決策。又如:在常委會層面開展對“一府兩院”的監督活動畢竟有限,而各專門委員會和工作委員會在常委會的領導下,結合日常工作開展專題監督調研活動則較多,但最終往往僅以“調研報告”的形式提供參考,監督的力度不夠。建議可否借鑒法院“司法建議”和檢察院“檢察建議”的方式,探索采用人大“監督建議書”的形式,隨同調研報告一并發送相關單位。這樣做,并無法律上的障礙。被建議的單位在收到人大的“監督建議書”后,應及時反饋對建議事項的落實情況,從而使人大監督的針對性、有效性、及時性及覆蓋面有所增強。
再談立法方面。十八屆三中全會強調健全立法起草、論證、協調、審議機制。目前,地方性法規由市人大專門委員會或工作委員會直接起草的很少,大多是由政府相關部門起草的,這是由當前的客觀條件所決定的。從內司委參與立法審議工作的情況看,有的政府部門所起草的立法議案,帶有明顯的政府部門痕跡,局限性頗大,尤其是對有實際需求但政府部門之間無法協調的難題往往予以回避,影響了立法的實效。為了提高立法質量,有必要從立法起草的源頭抓起,把工作做在法規一審之前。為此建議:一是相關專門委員會或者工作委員會,在政府部門立法起草階段即提前介入調研工作,不是禮節性介入而是深度介入,以便立法起草能夠更好地體現民意、體現法治精神,體現十八屆三中全會提出的由“管理”轉變為“治理”的思路,可否對此作出一些制度性安排;二是將原來所規定的,政府的立法議案要在市常委會會議召開前一個月提交的做法,修改為至少提前兩個月,以便于地方性法規一審前,有較為充分的論證、評估、協調的準備時間,也可以“開門立法”方式廣泛征求意見;三是改變過去對政府之間協調不下的內容不入法的慣例,要打破部門利益的藩籬,以實際需求為導向,以解決問題為導向,切實發揮人大在立法上的主導作用。
近年來,市人大常委會在人大工作增強公開性和透明度方面有許多大動作,深受廣大市民的歡迎。但是,仍然存在可以進一步拓展的空間。人大工作的公開性和透明度,是事關尊重人民主體地位、豐富民主形式、擴大公民有序政治參與的大事。建議:一是盡快實現市人大常委會會議實時公開直播的常態化。其實,市人大常委會會議除個別涉及國家秘密的內容外,其他所有會議過程,均可通過新媒體直面全體市民。即使在常委會討論中存在不同意見也不要緊,這是人大制度民主集中制的生動體現,也是市人大常委會委員履職,接受人大代表和選民監督的有效途徑之一。直播的形式既可以通過網絡在各大門戶網站上運行,也可以利用諸如上海電視臺“法治天地”頻道等實現同步全程直播。二是凡由人大常委會任命的“一府兩院”的政府官員、法官、檢察員,均可事先在市人大公眾網等媒體上公示,以接受全市人民的監督。三是通過各種形式深入廣泛地宣傳人民代表大會制度。建議在東方網和市人大公眾網開設“上海人大網上博物館”,以便生動形象地介紹人大制度在上海的實踐歷程。人大制度作為我國的根本政治制度,應以各種“潤物細無聲”的方式在全體公民中加強宣傳和教育。人大制度迄今已有近60年的歷史,改革開放以來越來越體現出這一制度的優越性。“上海人大網上博物館”的建設,將以法治的正義感、歷史的厚重感、現實的親切感,更好地使人民代表大會制度深入人心。四是建議將公開出版的《上海人大月刊》擴版增容,現在每期只有50多頁,容量太小,難以拓展理論研究的深度。人大制度理論和實踐的創新,亟需有一個在全市乃至全國有重大影響的,能充分承載人大理論和實踐創新研究成果的載體。
近年來,市人大常委會在人大工作增強公開性和透明度方面有許多大動作,深受廣大市民的歡迎。但是,仍然存在可以進一步拓展的空間。人大工作的公開性和透明度,是事關尊重人民主體地位、豐富民主形式、擴大公民有序政治參與的大事。
所謂耦合度,是指兩個體系或兩種運動形式,通過互相作用彼此影響而推動事物發展的程度。人大正是通過發揮立法、監督、重大事項決定和人事任免等職能作用,來監督并支持“一府兩院”工作的。按照十八屆三中全會的精神,加快政府職能轉變,是市政府當前的主要任務之一。市人大常委會可在中國(上海)自由貿易試驗區建設、公共服務、市場監管、社會管理、環境保護、行政執法體制改革等方面,運用好上述職能,增強人大與政府職能轉變的耦合度。十八屆三中全會決定中論及司法體制改革的深度、廣度和力度是空前的,如改革司法管理體制、建立符合職業特點的司法人員管理制度、健全司法權力運行機制、完善人權司法保障制度、廢止勞教、健全司法救助等,這對人大常委會特別是人大內司委的工作,提出了新的任務、新的要求。市人大常委會可否與“兩院”聯手及時開展深入而細致的調查研究,將解題寓于調研之中,將推進寓于跟蹤之中,將支持寓于監督之中,為司法體制的改革做好充分的準備。其中,有一事我感到頗為緊迫,十八屆三中全會提出,探索建立知識產權法院。我感到:上海的自貿區建設和創新驅動、轉型發展,迫切需要我們進一步加強知識產權司法保護。上海有必要、有條件也有能力在全國率先探索建立知識產權法院。市人大常委會基于與司法改革的耦合度,可否主動對此予以關心、支持、推動、監督。如果上海能夠爭取到中央和最高人民法院的支持,在全國建立第一家知識產權法院,功莫大焉!建議知識產權法院以中級法院建制為宜。據了解,全市現有6個知識產權專業審判庭,分布在6個基層法院,分片集中受理一審知識產權案件。2013年1至11月,全市一審知識產權案件共受理4683件,二審知識產權案件共受理505件。一審仍放在基層法院,有利于方便當事人的訴訟,二審集中于知識產權法院,將有利于進一步加強本市對知識產權的司法保護力度,有利于上海更好地擔負起“先行者”和“排頭兵”的重任。(作者系市人大內司委主任委員)