為自貿區建設提供有效法制保障
——“中國（上海）自由貿易試驗區法制保障”專題討論會綜述

文/上海市立法研究所

為自貿區建設提供有效法制保障
——“中國（上海）自由貿易試驗區法制保障”專題討論會綜述

文/上海市立法研究所

為深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，全面深化改革、構建開放型經濟新體制，2013年11月26日，市人大法制委員會、常委會法工委、上海人大工作研究會和市立法研究所聯合舉辦了“中國（上海）自由貿易試驗區法制保障”專題討論會。

市政府副秘書長、上海自貿區管委會常務副主任戴海波，市發展和改革委員會主任俞北華，市政府法制辦主任劉華，市工商局局長吳振國，市商務委員會副主任王新培，市金融服務辦副主任吳俊，市高級人民法院副院長盛勇強和市人大常委會法工委主任丁偉等八位嘉賓分別圍繞自貿區的綜合監管制度、投資管理改革、法制保障前景、負面清單管理模式改革、工商登記制度改革、金融創新和金融法制環境建設、司法保障服務和地方立法有關問題等議題在會上作了交流發言。最后，市人大常委會主任殷一璀作了重要講話。出席會議的領導同志還有市人大常委會副主任鐘燕群、鄭惠強、吳漢民、洪浩、薛潮等。現將專題討論會主要內容綜述如下：

一、關于自貿試驗區立法工作的思路

有觀點認為自貿試驗區在地位上是國家的試驗區，在法律上是一個特殊的法域，目前，以市政府規章和文件為主體的管理制度只能是臨時應急的，為符合并適應作為國家自貿試驗區的定位和功能，下一步的考慮是：現行管理制度應當適時從政府規章升級為地方性法規。法規制定中關鍵是要處理好兩個問題：一是要妥善處理改革創新需要突破法律、法規的問題；二是要解決上海地方制定自貿試驗區基本管理制度的立法權限問題。上海地方立法意義并不限于自貿試驗區本身的法制保障，還具有為國家制定出臺《自由貿易園區條例》提供立法實踐經驗的作用。

有觀點認為，先行先試的探索性、前瞻性凸顯了地方立法的艱巨性。涉及先行先試的事項，現行法律、法規均有明確的規定，任何實質性的創新都需要突破現行法律、法規。由于相關行政法規暫時調整實施的工作至今尚未完成，這也增添了地方立法的難度。這就要求地方立法要更新理念，正確認識法律的階段性與改革發展前瞻性的關系、法律的穩定性與改革發展多變性的關系、法律的普適性與改革發展需求特殊性的關系、法律的一般規定與特殊規定的關系。

二、關于自貿試驗區的行政管理體制改革

有觀點認為，自貿試驗區綜合監管制度創新的核心是轉變政府職能，通過突出過程動態監管，培育國際化和法治化的營商環境，構建高效運作的制度保障體系。其工作重點：一是建設信息共享和服務平臺；二是建設試驗區社會信用體系；三是建立市場監管綜合執法體系；四是建立綜合評估機制；五是建立社會組織參與市場監管運作機制；六是形成安全審查和反壟斷審查協助機制。近階段，綜合監管制度建設方面將重點推進三大創新突破。一是借助信息共享和服務平臺的建設，初步實現政府各相關部門協同監管的工作格局。二是在已經實施的城管綜合執法基礎上，初步理順試驗區綜合執法體系。三是通過引進和發揮行業協會與中介機構作用，初步形成社會力量參與市場監督的有效途徑。

有觀點認為，要加快推進自貿試驗區外商投資和境外投資項目由核準制改為備案制的改革。確定外商投資項目管理制度的改革思路：一是在風險可控的前提下進一步擴大開放；二是要實現外國投資分類管理；三是營造各類投資者平等準入和公平競爭的市場環境，注重與內資企業投資項目備案管理辦法相銜接。外商投資項目管理改革要突出三方面內容：對標國際、分類管理；格式化備案、方便投資；強化監管，風險可控。另外，境外投資項目改革也要注重三方面內容：突出企業主體地位；提高境外投資便利化；完善監管和服務。

有觀點認為負面清單管理模式以準入前國民待遇和負面情況為基礎，其核心是負面清單的制定。自貿試驗區負面清單與作為國際投資協定附件的負面清單不同，是我國為進一步擴大開放而在國內法框架下自主擬定并單方面發布，屬國內法范疇，是我國自主開放、主動改革的舉措。此次發布的自貿試驗區負面清單，是依據國家有關外商投資的法規和規章、參照《外商投資產業指導目錄》、中國加入WTO服務貿易具體承諾減讓表，CEPA、ECFA和中國對外簽署的雙邊投資協議，按照《國民經濟行業分類及代碼》的分類編制的。下一版負面清單的編制主要從兩個方面改進：一是提高透明度，對限制類要明確具體的限制措施，沒有具體措施的盡量取消；二是提高開放度，取消或放寬一批對外資的限制措施，尤其是對鼓勵類但無外資股比限制的措施。

有觀點認為在自貿試驗區加快推進工商登記制度改革，形成可復制可推廣的經驗，是國家賦予上海的重要任務，其關鍵是要落實“寬進嚴管”的要求，由注重事前審批轉為加強事中事后監管。工商部門將采取五項制度性的“嚴管”措施：一是將企業年檢制度改為年報公示制度，并建立配套抽查制度。二是建立企業經營異常名錄制度。三是建立企業監管信息共享制度。四是建立完善企業分類監管制度。五是探索深化行政執法體系改革，完善行政執法與刑事司法銜接機制。

三、關于自貿試驗區的金融創新和司法保障

有觀點認為，當前完善自貿區金融法制環境主要涉及三個特殊角度：一是加深與“一行三會”金融監管部門的協調和溝通。二是處理好中央和地方在金融事權層面的立法關系，配合中央及相關部委做好自貿區法律制定和修訂工作。三是地方政府從法律執行角度保證自貿區戰略的實施，營造良好的外部環境。從地方立法角度而言，建議從以下幾方面進行考慮：一是加強法制保障，進一步集聚各類金融機構，匯集金融人才，形成鼓勵金融創新的良好氛圍；二是研究自貿區區域金融業發展的空間規劃保障工作以及和區外的關系；三是完善自貿區內征信環境，充分發揮金融行業在這個領域的角色和作用；四是考慮對違規、違法企業在金融方面不良行為的處置問題。

有觀點認為，完善自貿試驗區司法保障，一是要加強對與改革措施相關的法律法規、司法解釋和商事交易規則的立、改、廢的研究。一方面自貿試驗區建立負面清單管理模式，調整實施的法律法規還僅限于直接規范相應行政審批的規定，相關既有配套法律法規的調整還未完全到位。另一方面隨著監管理念和模式的創新，則需要加快形成與國際通行貿易、投資規則相銜的基本制度框架，進一步明確相應行政監管行為的法律依據。這些因局部與整體間關系而產生的問題，如不盡快解決，一旦涉訟會對法院審判工作造成困擾。要積極行使對涉外案件的司法管轄權、強化國民待遇意識，準確適用法律、國際條約和國際慣例，平等保護中外商事主體的合法權益。二是要推動商事仲裁制度創新，加強對涉外商事仲裁裁決的審查，支持各類非訴糾紛解決機制的建設。要大力推動商事仲裁制度創新，推進行業協會和商會自治，大力發展法律服務業，培育新型商事調解組織，力爭使自貿試驗區的糾紛解決機制形成全球影響力，以增強國際輻射力和話語權。

會議結束前，市人大常委會主任殷一璀作了重要講話。她指出要認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，進一步增強推進自貿試驗區建設尤其是法制保障的緊迫感、責任感和使命感。一是要認真學習深刻領會十八屆三中全會精神，充分認識自由貿易試驗區建設的重要意義。二是要加深對探索自貿區建設艱巨性、復雜性和緊迫性的認識，增強推進自貿試驗區建設的緊迫感和責任感。三是要在改革實踐探索中處理好“破”與“立”的關系。要努力落實國家戰略、服務國家大局，加緊探索形成可復制、可推廣的做法和經驗，使上海當好改革攻堅的排頭兵和創新探索的先行者。

殷一璀強調，市人大常委會要以積極審慎的態度和質量優先的原則，認真做好自由貿易試驗區的法制保障工作。進一步理清相關法制需求和法制保障思路，市人大常委會要積極做好地方性法規制定工作，為推進自貿試驗區建設、服務全國改革作貢獻。