人大會議中法案單獨表決的制度設計

文/徐向華　許春暉

人大會議中法案單獨表決的制度設計

文/徐向華許春暉

本文所說的單獨表決，是指由表決者對法案表決稿中有爭議的條款或對整個法案逐條、逐章、逐節的先行表決，再就整個法案進行表決的方式。在已有的各地實踐中，單獨表決有不同的名稱，包括部分表決、分項表決、逐步表決、逐條表決、逐項表決、單項表決和單獨表決。

《全國人大組織法》、《全國人大議事規則》、《全國人大常委會議事規則》及《立法法》均未明確規定單獨表決制度。地方性法規中關于單獨表決的規定，僅限于省、市人大議事規則中的某一條或某一條某一款的規定，尚未形成一套規范的制度設計。學術界與實務界關于單獨表決的制度設計觀點均各有不同，因此為單獨表決制定一套具有合法性、合理性與可操作性的制度設計尤為迫切。

一、單獨表決的適用

（一）單獨表決的適用范圍

有學者認為由于我國人大人數多、會期短，不具備適用單獨表決的條件；人大常委會人數相對不多、會期不長，可實行單獨表決。但是，《上海市人大議事規則》第68條第2款等地方立法已將地方人大納入單獨表決的適用范圍，深圳市人大亦于2007年首創了整體表決與對重要計劃指標、支出款項、重點建設項目的重點審查和單獨表決相結合的預算監督模式。這些實踐證明，我國地方人大確有實行單獨表決的需求與條件，應將地方人大及其常委會同時納入單獨表決的適用范圍。因此，在我國中央與地方人大及其常委會表決法案時，應當適時采取單獨表決。

（二）單獨表決的適用方式

目前，省、直轄市規定單獨表決的地方性法規名稱包括《某省（市）人大議事規則》、《某省（市）人大常委會議事規則》、《某省（市）立法條例》、《某省（市）人大及其常委會立法條例》、《某省（市）制定與批準地方性法規條例》，較大的市規定單獨表決的地方性法規名稱包括《某市立法條例》、《某市人大及其常委會立法條例》、《某市制定法規條例》、《某市制定地方性法規條例》、《某市人大及其常委會立法程序的規定》，地方性法規名稱有必要予以統一。但是，也有一些省人大常委會、常委會主任會議在其規范性文件中就單獨表決作出規定。雖然我國中央立法層面分為《全國人大議事規則》與《全國人大常委會議事規則》兩種議事規則，我國地方單獨表決的適用只能出現兩種方式：1.制定單獨的《XX省（市）人大議事規則》，以統一中央與地方層面的法律與相應的地方性法規之間的名稱轉換；2.制定統一的《XX省（市）人大及其常委會立法條例》。若制定統一的《XX省（市）人大及其常委會立法條例》，考慮到人大代表與常委會委員數量、非常設機構與常設機構的區別及兩類機構的不同職能，可將地方人大及其常委會關于單獨表決的規定分條或分款規定。

（三）單獨表決的適用條件

地方性法規中關于單獨表決的適用條件有“不同意見”、“爭議”、“重大分歧意見”等條款，也有如現行《安徽省人大及其常委會立法條例》第39條規定的“爭議較大的重要條款”之類的規定。可見，地方性法規關于單獨表決的條件分為有爭議、有爭議且重要兩種情形。具有單獨表決提議權的主體可提出“認為有爭議”或“認為有爭議且重要”的條款，具體啟動與否由單獨表決的決定主體作出。

二、單獨表決的主體

（一）單獨表決的提議主體

基于法制委員會在統一審議中對法規案相當了解，實務界與學術界人士認為可由法制委員會提出單獨表決的建議。主席團、主任會議分別作為地方人大立法與人大常委會立法中單獨表決的法定決定主體，則不應出現同一機構分別擔任掌握單獨表決的提出主體與決定主體，避免喪失表決的博弈性。常務委員會法制工作機構作為法規草案的承辦部門，對法規案存在的問題應當有更加深刻的了解，但作為與一定數量的人大代表或常委會組成人員、有關的專門委員會、法制委員會三者并存的單獨表決提議主體，仿佛在地位上并不匹配。因此，在地方人大常委會，一定數量的常委會組成人員、有關的專門委員會、法制委員會可提出單獨表決的建議；常務委員會法制工作機構認為必要時向法制委員會提出單獨表決的初步建議，由法制委員會決定是否最終提出。在地方人大，一定數量的地方人大代表、有關的專門委員會、法制委員會可提出單獨表決的建議；常務委員會法制工作機構認為必要時向法制委員會提出單獨表決的初步建議，由法制委員會決定是否最終提出。

（二）單獨表決提議的受理主體

根據《全國人大常委會議事規則》第14條、《立法法》第34、35、36條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第53條的規定，常委會工作機構負責處理人大常委會有關法案的意見征求、整理與分送工作。地方人大常委會立法中的單獨表決提議，由常委會工作機構受理。常委會工作機構在向法制委員會和有關的專門委員會了解情況后，向主任會議匯報。實務界也有人士認為，單獨表決提議應由主任會議受理。實務界立足于地方立法實踐，具備豐富的立法經驗。由主任會議直接受理單獨表決的提議，可與地方立法實踐中以主任會議作為決定主體相銜接。但是，由于沒有各方觀點的碰撞，主任會議難以完整了解并判斷法律案的“爭議條款”，無法做出充分正確的啟動決定。借鑒《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第19條的組織架構，地方人大立法中的單獨表決也可仍舊向常委會工作機構提出。也就是說，常委會工作機構應作為單獨表決提議的受理主體。它的工作程序是，先向法制委員會和有關的專門委員會了解情況，然后向主席團匯報。

（三）單獨表決的決定主體

實務界人士認為，地方人大常委會的單獨表決應由主任會議決定。各地地方也有如此實踐，如《云南省人大及其常委會立法條例》第20條第3款明確規定“提請主任會議決定”。根據《憲法》第3條第1、2款的規定和彭真同志1984年1月24日在全國人大常委會在京委員座談會上的講話（中發[1984] 8號），我國行政機構實行首長負責制，人大表決則是集體負責制。根據《各級人大和地方人民政府組織法》第48條的規定，由常委會主任、副主任和秘書長組成的主任會議來決定是否啟動單獨表決，與集體負責制、多數表決制是沖突的。鑒于地方人大常委會立法已將主任會議納入單獨表決的決定主體，為避免出現主任會議刻意不將相關法規案提交常委會進行單獨表決，單獨表決的決定主體可另包括一定數量的常委會組成人員。然而，這又將出現單獨表決的提議主體與決定主體為同一組織的情形。因此，只在常委會組成人員認為有必要提交常委會單獨表決而主任會議未決定提交的情形下，可由一定數量的常委會組成人員決定進行單獨表決。《地方各級人大和地方人民政府組織法》第13條第3款規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會舉行會議的時候，由主席團主持會議。”《上海市人大議事規則》第68條第2款也規定由“主席團決定”單獨表決。根據以上規定并參照前述主任會議的討論，除主席團外，地方人大單獨表決的決定主體也可另包括一定數量的地方人大代表。但這亦僅在地方人大代表認為有必要提交單獨表決，而主席團未決定提交的情形下才可適用。若決定啟動單獨表決，則應提前告知人大代表或常委會全體組成人員,以便代表或組成人員有時間了解單獨表決的“爭議條款”并作出判斷。

三、單獨表決的結果

實務界與學術界對單獨表決的結果觀點較為一致。總體而言，單獨表決包括由地方人大或常委會對議案表決稿中有爭議的條款或對整個議案逐條、逐章、逐節先行表決，再就整個議案進行整體表決兩種情形。單獨表決與整體表決的關系即單獨表決在先、整體表決在后，整體表決為主、單獨表決為輔。對議案表決稿中有爭議的條款先行表決時，可采用直接或選擇性單獨表決兩種方式：通過直接單獨表決對議案表決稿中有爭議的條款過半數通過，未過半數刪除；通過選擇性單獨表決，對議案表決稿中有爭議的條款提出兩種以上修改方案并決定通過一種最佳合格方案，或有爭議的條款進行修改的表決。

經梳理實務界與學術界關于單獨表決的處理機制，并結合《深圳市制定法規條例》第48條、《汕頭市立法條例》第49條、《四川省人大及其常委會關于提高地方立法質量有關事項的決定》第4條第4款等地方性法規、規范性文件的實踐，我國單獨表決與立法修正案不同，不必經大會審議，直接將爭議條款交付表決即可。法規案已經法制委員會統一審議并修改，可以說已對爭議條款提供明確的修改意見。若同一爭議條款均可適用直接單獨表決與選擇性單獨表決時，在不影響法案原則與目的的前提下，則優先選用直接單獨表決并將爭議條款保留或刪除；若不適宜啟動直接單獨表決或只適用選擇性單獨表決時，則選擇最佳的合格方案；若法案爭議條款太多，則暫不交付表決，由主席團或主任會議提請下一次人大或常委員會審議，并交法制委員會繼續統一審議和修改。具體議案“爭議條款”的數量百分比，可由地方人大在制定表決程序的法案時，確定適宜的比例。

四、單獨表決在中央立法層面的完善

《全國人大議事規則》、《全國人大常委會議事規則》尚未規定法案的單獨表決，但不排除單獨表決的適用可能。《全國人大議事規則》與《全國人大常委會議事規則》可明確規定全國人大及其常委會的單獨表決，借此回應地方立法對單獨表決的“先行先試”及單獨表決在中央層面的需求。根據《憲法》第61條第2款和第68條的規定，全國人大主席團與常委會委員長會議可分別借鑒地方人大主席團與常委會主任會議的經驗，按照相應程序規定啟動單獨表決。 （作者系上海交通大學法學院教授、研究生）