應(yīng)該怎么花？

“1997年到2000年，我在洛杉磯待了3年。當(dāng)時(shí)，從辦公室的窗望出去，常常能看到淡黃色的‘云層懸浮在空中。時(shí)不時(shí)地還會響起警報(bào)告訴大家：臭氧又超標(biāo)了。”中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員、“大氣灰霾追因與控制”專項(xiàng)研究首席科學(xué)家賀泓向《經(jīng)濟(jì)》記者回憶。

早在上世紀(jì)40年代，美國洛杉磯的機(jī)動(dòng)車保有量就突破了250萬輛，是當(dāng)之無愧的“車輪上的城市”。而機(jī)動(dòng)車尾氣對于大氣環(huán)境的破壞作用也日漸突顯：尾氣中的氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物（VOC）經(jīng)光化學(xué)反應(yīng)形成的大量臭氧，使得許多人眼睛痛、頭痛、呼吸困難。

1952年12月，洛杉磯市有400多位65歲以上的老人，在一次光化學(xué)煙霧事件中死亡。

同年同月，倫敦發(fā)生了舉世聞名的“倫敦?zé)熿F事件”，由于空氣污染致死人數(shù)高達(dá)4000，罪魁禍?zhǔn)拙褪敲禾咳紵a(chǎn)生的二氧化硫及粉塵等污染物。

悲劇發(fā)生后，英美兩國迅速做出反應(yīng)：英國開始限制在倫敦城區(qū)內(nèi)使用煤炭，并且很快發(fā)現(xiàn)了北海油氣田，徹底轉(zhuǎn)變了能源結(jié)構(gòu);美國則通過對于光化學(xué)煙霧的成分分析，鎖定了污染源，大力控制機(jī)動(dòng)車尾氣。兩國不僅先后出臺了大氣污染防治的專門法律，還長期持續(xù)投入大量資金用于空氣環(huán)境保護(hù)。

英美兩國霧霾治理成效如今已然顯而易見，而中國目前正處于霧霾治理的最重要階段。即使未來霧霾遠(yuǎn)去，后續(xù)常態(tài)化的治理和保護(hù)也必不可缺。那么，這樣的治理過程還需要花費(fèi)多少錢？這些錢從哪來？誰在做監(jiān)管？

執(zhí)行和科研人員短缺

中國清潔空氣聯(lián)盟發(fā)布的《灰霾防治須投入多少“錢”和“人”？》報(bào)告顯示：雖然美國已經(jīng)不再被霧霾和警報(bào)環(huán)繞，但與中國相比，其現(xiàn)階段空氣污染防治資金和人員投入仍然十分巨大。

報(bào)告中涉及的多項(xiàng)中美數(shù)據(jù)對比，都令記者頗為震驚：2012年，美國國家環(huán)保局（USEPA）財(cái)政總預(yù)算高達(dá)90億美元，有工作人員1.7萬多人;而同期我國環(huán)保部年度財(cái)政預(yù)算僅為6億美元，僅有311人在編，即便加上環(huán)保部機(jī)關(guān)本級、各級派出機(jī)構(gòu)和直屬單位，截至2011年底也僅有2935名在編人員。

僅就大氣環(huán)保領(lǐng)域：2012年，美國環(huán)保局負(fù)責(zé)空氣質(zhì)量的工作人員共有1424人，包括環(huán)境項(xiàng)目人員、管理人員、研究人員、技術(shù)專家和監(jiān)察人員等;而中國環(huán)保部所有相關(guān)部門針對大氣的人員加總還不到50人，加上環(huán)保部直屬的開展大氣污染防治研究院所人員，也不過200人。

如果按人口基數(shù)比較，中美兩國的差距將更加懸殊。

需要注意的是，這份報(bào)告對比的是國家級環(huán)保部門預(yù)算，而非國家在環(huán)保領(lǐng)域的總投入。報(bào)告作者之一、中國清潔空氣聯(lián)盟秘書處主任解洪興接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)表示，由于兩國統(tǒng)計(jì)口徑不同、霧霾治理的現(xiàn)實(shí)問題不同、治理資金的用處不同，很難用美國的經(jīng)驗(yàn)推測中國未來的治霾資金投入。不過，美國環(huán)保人員的數(shù)量，可能對于中國環(huán)保部門能力建設(shè)的方向具有一定的參照意義。

今年7月，國家環(huán)保部組織了全國地市級環(huán)保局長大氣污染防治培訓(xùn)班，解洪興是講師之一。在與各地環(huán)保局長的交流中，解洪興了解到：國家下達(dá)了很多任務(wù)，給了不少經(jīng)費(fèi)，但是缺少實(shí)施的人員。

人員短缺，尤其是能夠支持決策的科研人員短缺，已經(jīng)成為我國大氣環(huán)境治理的最大瓶頸。其造成的一大后果就是：地方環(huán)保部門對于應(yīng)該怎么治理污染、多長時(shí)間能出效果的判斷，很不準(zhǔn)確。另一方面，從2015年1月1日即將施行的新《環(huán)保法》來看，新增的“按日計(jì)罰”措施對于環(huán)保部門調(diào)查取證、監(jiān)督執(zhí)法的能力提出了更高的要求。

數(shù)量少、專業(yè)性不足的人員隊(duì)伍，真的能使這一制度落到實(shí)處嗎？解洪興深感憂慮。

到底需要多少錢？

2013年底，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南在公開場合表示：2013-2017年，國家大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的投資估算，合計(jì)約1.75萬億元人民幣;將通過引入社會資本和民間資本等5大渠道籌集資金。

“實(shí)際上，這是把政府和企業(yè)的錢混在一起了，非常混亂。”中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)說。按照美國的經(jīng)驗(yàn)，由于企業(yè)情況千差萬別，為了解其治理成本，一般只能通過訪問調(diào)查的方法。“籠統(tǒng)地說一個(gè)錢，并沒有價(jià)值，而且我覺得他們并沒有做這種調(diào)查，完全沒有依據(jù)。”

宋國君還告訴記者，美國政府環(huán)保預(yù)算不僅要經(jīng)過議會討論，反復(fù)論證，支出之后還要做績效評估。“但是我們國家現(xiàn)在基本上做不到這種程度，都是拍腦門。不知道錢是怎么算的，也不知道花到哪兒去了，更沒法估算未來還要投入多少錢。”

宋國君認(rèn)為，“1.75萬億”的說法副作用極大。“我要是一個(gè)排放污染物的廠商，我也不治，我就等著政府拿錢。要是先治了，到時(shí)候補(bǔ)助就沒我的份兒了。”

據(jù)解洪興介紹，按照國際慣例，國家每年應(yīng)該投入GDP的3%用于環(huán)境治理。“其中會有一部分用來治理大氣污染。”結(jié)合中國目前的經(jīng)濟(jì)體量，每年近2萬億元用于環(huán)境保護(hù)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較恰當(dāng)。不過，具體應(yīng)該有多少資金用在大氣污染防治領(lǐng)域，解洪興也推算不出來。

錢應(yīng)該用在何處？

在人員數(shù)量和資金投入都遠(yuǎn)遜于美國的情況下，中國霧霾治理的難度大大超出美國。

“發(fā)達(dá)國家往往是控制住了工業(yè)煙氣污染，才遇到了機(jī)動(dòng)車的污染。但我國是在工業(yè)煙氣還沒有得到完全治理的情況下，機(jī)動(dòng)車保有量就迅速增加。”賀泓打了一個(gè)比方：京津冀地區(qū)的嚴(yán)重霧霾，有點(diǎn)像倫敦?zé)熿F加上洛杉磯光化學(xué)煙霧——既有眾多高能耗、高污染的重工業(yè)產(chǎn)業(yè)，又運(yùn)行著大量的機(jī)動(dòng)車。“人多，能源消耗和機(jī)動(dòng)車排放又很重，構(gòu)成了京津冀地區(qū)獨(dú)特的大氣復(fù)合污染。”

賀泓團(tuán)隊(duì)的研究結(jié)果顯示：以二氧化硫?yàn)榇淼墓I(yè)煙氣和以氮氧化物為代表的機(jī)動(dòng)車尾氣，混合在一起，將導(dǎo)致大氣氧化性增強(qiáng)，使得二氧化硫和氮氧化物迅速地轉(zhuǎn)化為硫酸鹽和硝酸鹽，而VOC則轉(zhuǎn)化為SOA（二次有機(jī)顆粒物），表觀現(xiàn)象就是環(huán)境容量下降、容易發(fā)生灰霾現(xiàn)象。“我們國家的大氣污染，為什么比其他國家更難治理？主要就是難在大氣復(fù)合污染引起的環(huán)境容量下降。”endprint

摸清了污染的成因和主要成分之后，賀泓的團(tuán)隊(duì)也給出了治理思路：要控制好形成顆粒的前體物，尤其是氮氧化物的排放。“一方面，氮氧化物會增加大氣的氧化性而二氧化硫不會;另一方面，隨著脫硫設(shè)施的普及，二氧化硫的排放已經(jīng)下降，但是氮氧化物的排放卻仍在快速上升。所以我們認(rèn)為，應(yīng)該優(yōu)先控制氮氧化物，才能更有效地控制灰霾。”

既然專家、學(xué)者、相關(guān)部門都沒有推算出治理中國當(dāng)下霧霾污染需要花費(fèi)幾何，那么，根據(jù)目前所投入的資金而言，主要應(yīng)該花費(fèi)在什么地方呢？

按照賀泓團(tuán)隊(duì)的研究，霧霾控制的當(dāng)務(wù)之急在于兩點(diǎn)：一是大力推廣脫硝設(shè)備，減少工業(yè)煙氣中氮氧化物的排放;二是盡快提高機(jī)動(dòng)車尾氣排放和燃油標(biāo)準(zhǔn)。

宋國君則認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)提供諸如污水處理管網(wǎng)、垃圾填埋場、空氣質(zhì)量監(jiān)測站一類的公共物品，也可以通過適當(dāng)提高排放標(biāo)準(zhǔn)等手段，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。

不過，各地修建空氣質(zhì)量監(jiān)測站的熱情卻令宋國君感到憂心。在他看來，監(jiān)測有代表性就行，重復(fù)監(jiān)測沒有意義。“監(jiān)測站設(shè)在哪里，設(shè)置多少，都要經(jīng)過科學(xué)評估。但現(xiàn)在，我國的監(jiān)測站完全是為管理服務(wù)的，而不是為了探索科學(xué)規(guī)律服務(wù)的。因此設(shè)置了很多無用的監(jiān)測站，還不能靈活變動(dòng)。北京有30多個(gè)監(jiān)測站，但是很多監(jiān)測站的監(jiān)測結(jié)果都非常一致。但在美國，只在根據(jù)模型估計(jì)的、污染物濃度最高的地方建設(shè)監(jiān)測點(diǎn)。如果這些地方都不超標(biāo)了，其他地方肯定也沒問題。”

與此同時(shí)，多位受訪專家均表示，執(zhí)法隊(duì)伍的人數(shù)和能力也很重要。

“多雇一些高素質(zhì)的人去執(zhí)法，用精良的設(shè)備去執(zhí)法。政府的錢應(yīng)該花在這兒。”賀泓說。

解洪興也在《灰霾防治須投入多少“錢”和“人”？》報(bào)告中呼吁：中國幅員遼闊，各地區(qū)氣象特征、地形環(huán)境、產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)以及機(jī)動(dòng)車發(fā)展水平都有很大的差異，因此在各省市都需要配備相當(dāng)專業(yè)背景的科研人員，才能有效地支持決策的制定。此外，中國大氣污染源繁多，需要一個(gè)強(qiáng)大的空氣污染源監(jiān)察團(tuán)隊(duì)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

錢從哪里來？

無論是科研機(jī)構(gòu)的推算，還是相關(guān)地方政府的承諾，治理霧霾都需要一大筆資金。而中央財(cái)政和各級財(cái)政每年有限的支出，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這筆數(shù)目，剩下的錢應(yīng)從哪里來呢？

賀泓認(rèn)為，“我倒不覺得政府要花多少錢，很多污染治理就是企業(yè)應(yīng)該做的。做不到就要受罰或者‘關(guān)門。”他所說的，也正是經(jīng)合組織提出、世貿(mào)組織采取施行的“污染者付費(fèi)”原則的核心要義。

“根據(jù)這一原則，工業(yè)源污染、面源污染（如建筑施工等）的治理，不應(yīng)當(dāng)是國家財(cái)政去籌集資金。政府只需要規(guī)定，企業(yè)一定要達(dá)標(biāo)排放。至于如何實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，就需要企業(yè)自己花錢來實(shí)現(xiàn)。”宋國君說。

北京市環(huán)保局原副局長杜少中接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)一針見血地指出：“用全體納稅人的錢給污染企業(yè)‘擦屁股，這不合適。”

不過，移動(dòng)源污染（如機(jī)動(dòng)車尾氣排放等）的治理就相對復(fù)雜一些。宋國君認(rèn)為，可以考慮從燃油消費(fèi)稅中拿出一部分，補(bǔ)貼自行車、公交車、地鐵等環(huán)境友好的交通。“雖然也是政府拿錢，但燃油消費(fèi)稅是開車的人交的錢，而不是一般納稅人的錢。與此同時(shí)，無論是收繳還是支出，都在交通領(lǐng)域，沒有產(chǎn)生扭曲。”

另外，解洪興還特別指出：政府資金應(yīng)該對于市場投資起到“撬動(dòng)”作用。在他看來，排污權(quán)的有償獲得和交易、建立環(huán)保基金等手段，遠(yuǎn)比“簡單粗暴”地補(bǔ)貼淘汰黃標(biāo)車、小鍋爐更有績效。“政府出1塊錢，要想辦法讓市場出10塊錢。通過政府資金引導(dǎo)、撬動(dòng)社會資金投入。”

不過，現(xiàn)有監(jiān)管措施“失之于寬、失之于軟”卻為“污染者付費(fèi)”的治污思路蒙上了一層陰影。

“實(shí)事求是地說，這確實(shí)是政府的責(zé)任。”杜少中認(rèn)為，政府應(yīng)該把環(huán)境的法制體系建立起來。“只有確定了具體可行的法律手段——出現(xiàn)了某種污染情況誰去執(zhí)法、怎么執(zhí)法、罰多少錢、對負(fù)責(zé)人如何、對企業(yè)怎么樣——這樣一套的東西，環(huán)境執(zhí)法部門才能有法可依，才能執(zhí)行起來。否則，企業(yè)都會鉆空子。”

鏈接：

在政府資金“撬動(dòng)”市場投資方面，英國綠色投資銀行（GIB）對于清潔、綠色技術(shù)的促進(jìn)是一個(gè)范例。

作為世界上首家由政府出資、按市場模式運(yùn)營的綠色投資銀行，GIB將投資活動(dòng)限制在“綠色項(xiàng)目”，即那些符合英國政府的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的項(xiàng)目。通過解決限制英國綠色低碳項(xiàng)目融資的市場失靈，加快英國向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

目前，GIB撬動(dòng)社會資金的平均比率是1∶3，具體項(xiàng)目的撬動(dòng)比率從1∶1.5到1∶10不等。其撬動(dòng)社會資本的策略主要體現(xiàn)在以下5個(gè)方面：

第一，與那些已經(jīng)致力于綠色領(lǐng)域的企業(yè)開展合作;第二，為風(fēng)電項(xiàng)目前期資金缺口提供股權(quán)融資，在項(xiàng)目成熟后可以再出售股權(quán)退出投資;第三，GIB資金和市場資金享有同等權(quán)益，合作條款參照商業(yè)條款，并不帶有補(bǔ)貼性質(zhì)。也可以向私營部門證明投資確實(shí)有利可圖且可持續(xù);第四，GIB還通過收購現(xiàn)有項(xiàng)目來建立社會資本對投資的信心;第五，招募經(jīng)驗(yàn)豐富、聲譽(yù)良好的投資銀行家團(tuán)隊(duì)，對GIB開展經(jīng)營管理，增加社會資本追隨GIB投資的信心、加強(qiáng)社會資本參與度并提高杠桿率。endprint