地方債仍是心腹之患

地方債仍是心腹之患

馮俏彬

在中央政府看來，同產能嚴重過剩一樣，地方債始終是壓在本屆政府心頭上的一把達摩克利斯劍，必須嚴肅對待

在本次政府工作報告中，“抓好財稅改革的重頭戲”位于特別醒目的位置，連今年財政部提交的2014年預算報告也一反常規，在談具體的收支之前，先將財稅改革的諸多事宜放在第一部分。2014年是深化財稅改革的元年，看來此言不虛。

政府工作報告中有關財稅改革的具體內容與十八屆三中全會一脈相承，即主要包括建立現代預算制度、推行稅制改革、理順中央與地方財政關系等三個方面。比較引人注目的是，政府工作報告中專門講到了地方債的問題，且用墨不少。這表明，盡管在去年底審計署發布了全國政府性債務的審計報告后，各方比較一致的解讀是“總體可控，局部有風險”，但在中央政府看來，同產能嚴重過剩一樣，地方債始終是壓在本屆政府心頭上的一把達摩克利斯劍，必須嚴肅對待。

報告傳達出的主要信息是將推出規范的政府債務管理制度。何謂規范，報告簡要指出了三個主要方面：

一是將允許地方政府發債。這是建立規范的政府債務管理制度的基本前提。對此，學界、業界已討論經年，此次總算姍姍來遲。不可小覷這一變化，這反映了對于地方債認識上的一個重大突破，即我國尚處于工業化的后期、城鎮化的中期，各地對于建設資金的需求現實而且正當，必須在制度層面“開明渠”，否則就會形成隱患更多、風險更大的地方債“暗溝”。

二是將地方債務納入預算管理。這是規范的債務管理制度的重要內容。納入預算管理，一方面意味著地方債務的諸多技術指標，如債務發行總額、累積余額、債務主要使用方向等將更加公開透明，另一方面意味著在政府之外，各級人大、社會公眾將在債務管理中發揮更大的作用，而行政長官的政績沖動、短期行為將得到一定程度的抑制。

三是推行政府綜合財務報告制度。綜合財務報告的關鍵之處在于，政府的所有收入、支出（包括債務收支情況）都將納入報告，這也是克強總理所說的“全口徑預算”的意思。一旦編制了此報告，不僅人大、公眾可以對政府進行更實質性的評點，而且市場主體還將以此為依據，對地方政府是否具備發債條件、是否有償還能力進行全方位的評估。換言之，在債務市場上，地方政府將同企業一樣，接受市場規則的約束，而這將迫使其在借債、用債、還債上，更加像一個理性的“經濟人”一樣行事。

除了以上三個方面，一個規范的債務管理制度還至少要包括以下兩個方面的內容：一是制度的基本取向，二是技術上的管理指標體系。

對第一個方面，一要發揮我國單一政體的獨特優勢，用具有較強行政約束力的制度去規范地方政府的債務行為，二要將其適度暴露于市場風險之中，如允許地方政府發生債務違約，同時嚴格制定上級政府對其實施救助的相關條件，即使萬不得已必須要由上級政府出手，也應要求地方政府首先自己要進行全面的債務整理，以此規范地方政府的債務行為，防止道德風險。

對于第二個方面，則涉及用于債務管理和風險控制的一系列具體指標體系，如地方債務的總規模、當年發債規模、發債的具體條件、債務發行方式、風險預警、償債基金、債務違約，等等。所有這些具體的操作問題，在國債管理層面已經相對成熟，轉用于地方債只是一個技術和時間問題。只要“地方政府可以發債”這一大前提確定且預算法隨即進行適當修訂之后，就可正式付之行動。由是觀之，本屆政府工作報告在啟動我國地方債務管理體制方面，確有破冰之舉，具有重大的開局意義。

（作者為國家行政學院經濟學部教授）

責編/劉建 美編/宋揚

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