我國環境保護的發展歷程與探索

我國環境保護的發展歷程與探索

環境保護部部長 周生賢

環境保護是功在當代、利在千秋的崇高事業。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，需要與時俱進的巨大勇氣和創新精神。我們將以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度，敢于擔當，攻堅克難，解決突出環境問題，切實改善環境質量，早日實現環保人天藍水凈地綠的夢想，為建設美麗中國和實現中華民族偉大復興的中國夢增光添彩

人類起源于自然，生存于自然，發展于自然。自人類出現以后，生物與環境、人與自然就緊密聯系在一起。生物是在與環境的對立統一中存在的，而存在決定意識，這是馬克思主義哲學的基本觀點。環境問題是不合理的資源利用方式和經濟增長模式的產物，根本上反映了人與自然的矛盾沖突，究其本質是經濟結構、生產方式和消費模式問題。

人類認識和解決環境問題的探索歷程

從全球視野看，人類面對的環境問題特別是環境污染問題，主要經歷了“沉痛的代價、寶貴的覺醒、奮起的飛躍”三個階段。

第一階段：沉痛的代價。工業革命以來，人類征服和改造自然的能力大大增強。隨著科學技術、商品經濟的發展和工業化的快速推進，人類的生產力水平有了極大提高。傳統工業化在創造無與倫比的物質財富的同時，也過度消耗自然資源，大范圍破壞生態環境，大量排放各種污染物，人類為此付出了沉痛的代價。從20世紀30年代開始，英、美、日等發達國家相繼發生了比利時馬斯河谷煙霧事件、美國洛杉磯煙霧事件、英國倫敦煙霧事件、日本水俁病事件等八大公害。

第二階段：寶貴的覺醒。日趨嚴重的環境問題促使人類環境意識開始覺醒。在環境覺醒歷史進程中，出現過著名的3本書。第一本書是《寂靜的春天》，作者蕾切爾·卡遜是一位美國海洋生物學家。這本書揭露了為追求利潤而濫用農藥的事實，因而也有人把它叫做《沒有鳥鳴的春天》。其代表性語言是，“不解決環境問題，人類將生活在幸福的墳墓之中”。第二本書是《增長的極限》，是1972年由來自世界各地的幾十位科學家、教育家和經濟學家會聚在羅馬提出的一份報告。該報告的代表性觀點是，“沒有環境保護的繁榮是推遲執行的災難”。第三本書是《只有一個地球》，是1972年斯德哥爾摩聯合國第一次人類環境會議秘書長莫里斯·斯特朗委托經濟學家芭芭拉·沃德和生物學家勒內·杜博斯撰寫的。這本書的主要觀點是，“不進行環境保護，人們將從搖籃直接到墳墓”。

第三階段：奮起的飛躍。經歷了沉痛的代價和寶貴的覺醒之后，人類對環境問題的認識逐步深入，對發展不斷進行深刻反思。以四次世界性環境與發展會議為標志，人類對環境問題的認識發生了歷史性轉變，期間發生了4次歷史性飛躍。

第一次飛躍是1972年6月5日至16日在瑞典斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議，世界各國開始共同研究解決環境問題。會議通過了《人類環境宣言》，確立了人類對環境問題的共同看法和原則。環境宣言原文引用了毛澤東主席的話：“人類總得不斷地總結經驗，有所發現，有所發明，有所創造，有所前進。”會議開幕日被聯合國確定為世界環境日，每年的這一天世界各國都會舉行豐富多彩的紀念活動。去年世界環境日的中國主題是“同呼吸、共奮斗”。

第二次飛躍是1992年6月3日至14日在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會。會議第一次把經濟發展與環境保護結合起來進行認識，提出了可持續發展戰略，標志著環境保護事業在全世界范圍啟動了歷史性轉變。由我國等發展中國家倡導的“共同但有區別的責任”原則，成為國際環境與發展合作的基本原則。

第三次飛躍是2002年8月26日至9月4日在南非約翰內斯堡召開的可持續發展世界首腦會議。會議提出經濟增長、社會進步和環境保護是可持續發展的三大支柱，經濟增長和社會進步必須同環境保護、生態平衡相協調。

第四次飛躍是2012年6月20日至22日在巴西里約熱內盧召開的聯合國可持續發展大會。會議發起可持續發展目標討論進程，提出綠色經濟是實現可持續發展的重要手段，正式通過《我們憧憬的未來》這一成果文件。

縱觀世界環境保護的歷史，就是一部正確處理環境與經濟的關系史。每一次重大環境事件的發生，都會推動環境與經濟關系的重新調整。這大致分為三種類型：

一是絕路逢生型。以德國為代表。從20世紀70年代開始，德國國家戰略從經濟發展優先逐步調整為經濟發展與環境保護相協調，通過實施一系列環境法律，推進經濟結構調整和技術進步，告別唯經濟發展時代，嚴重的環境污染得到治理。到20世紀90年代，德國的環境質量得到很大改善，河流變清了，空氣污染減輕了。

二是奮起直追型。以日本為代表。二戰后隨著工業發展，日本環境污染日趨嚴重。日本一開始寄希望于在不妨礙經濟發展的情況下保護環境，結果沒有擺脫公害事件爆發的厄運。世界八大公害事件中日本就有4件。從1970年開始，日本確立環境優先原則，實行世界上最嚴格的環境法律和標準，經過幾十年努力，基本解決了工業污染問題。

三是跨越發展型。以新加坡為代表。新加坡在工業化初期就開始實行城市功能分區，將工業區與居住區分離，避免市區環境污染。經過加快建設完善的城市環境基礎設施，保持了清潔和優美的環境，成為舉世聞名的“花園式城市”。

國際社會為解決環境問題付出了很大努力，但全球環境問題少數有所緩解、總體仍在惡化。生物多樣性銳減、氣候變化、水資源危機、化學品污染、土地退化等問題并未得到有效解決。發達國家和地區已經基本解決傳統工業化帶來的環境污染問題。大多數發展中國家由于人口增長、工業化和城鎮化、承接發達國家的污染轉移等因素，環境質量惡化趨勢加劇，治理難度進一步加大。

發達國家環境保護進程中的經驗教訓值得我們深思和汲取。發達國家曾走過了“先污染后治理、犧牲環境換取經濟增長”的老路，我國不能重蹈覆轍，必須努力避免，積極探索環境保護新路。基本經驗在于：一是建立以高違法成本為理念的環境法律體系，環境責任終身追究，嚴格執法。二是從根本上解決生態環境問題，必須從經濟發展中找出路，加快經濟發展方式轉變和經濟結構調整。三是充分發揮科技支撐作用，強化環境經濟政策激勵，推動環境成本內部化。四是政府、企業、公眾共同參與，形成全社會推進環境保護的強大合力。

國際環發事業的積極影響與我國環保的主動實踐

我國推進環境保護的鮮明做法，就是統籌國際國內兩個大局，既參與國際環發領域的合作與治理，又根據國內新形勢新任務及時出臺加強環境保護的戰略舉措。1972年聯合國首次人類環境會議、1992年聯合國環境與發展大會、2002年可持續發展世界首腦會議和2012年聯合國可持續發展大會，為我國加強環境保護提供了重要借鑒和外部條件。我國環境保護大致可以分為五個階段：

第一階段：從20世紀70年代初到黨的十一屆三中全會。1972年召開人類環境會議時，我國正處于左傾社會主義思潮當中，當時的觀點是“寧要社會主義的草，不要資本主義的苗”，“社會主義沒有污染”，“說社會主義有污染是對社會主義的污蔑”，我國不準備派代表參加。周恩來總理首先看到了污染的嚴重性，他強調不能將環境問題看成是小事，不要認為不要緊，不要再等了。在周總理的指示下，我國派出代表團參加了人類環境會議。會議后不久，1973年8月國務院召開第一次全國環境保護會議，提出了“全面規劃、合理布局，綜合利用、化害為利，依靠群眾、大家動手，保護環境、造福人民”的32字環保工作方針。

第二階段：從黨的十一屆三中全會到1992年。這一時期，我國環境保護逐漸步入正軌。1983年第二次全國環境保護會議，把保護環境確立為基本國策。1984年5月，國務院作出《關于環境保護工作的決定》，環境保護開始納入國民經濟和社會發展計劃。1988年設立國家環境保護局，成為國務院直屬機構。地方政府也陸續成立環境保護機構。1989年國務院召開第三次全國環境保護會議，提出要積極推行環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核制、排放污染物許可證制、污染集中控制、限期治理、環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度等8項環境管理制度。同時，以1979年頒布試行、1989年正式實施的《環境保護法》為代表的環境法規體系初步建立，為開展環境治理奠定了法治基礎。

第三階段：從1992年到2002年。里約環發大會兩個月之后，黨中央、國務院發布《中國關于環境與發展問題的十大對策》，把實施可持續發展確立為國家戰略。1994年3月，我國政府率先制定實施《中國21世紀議程》。1996年，國務院召開第四次全國環境保護會議，發布《關于環境保護若干問題的決定》，大力推進“一控雙達標”（控制主要污染物排放總量、工業污染源達標和重點城市的環境質量按功能區達標）工作，全面開展“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防治，“兩控區”（酸雨污染控制區和二氧化硫污染控制區）大氣污染防治、一市（北京市）、“一海”（渤海）（簡稱“33211”工程）的污染防治。啟動了退耕還林、退耕還草、保護天然林等一系列生態保護重大工程。

第四階段：從2002年到2012年。黨的十六大以來，黨中央、國務院提出樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設資源節約型環境友好型社會、讓江河湖泊休養生息、推進環境保護歷史性轉變、環境保護是重大民生問題、探索環境保護新路等新思想新舉措。2002年、2006年和2011年國務院先后召開第五次全國環境保護會議、第六次全國環保大會、第七次全國環保大會，作出一系列新的重大決策部署。把主要污染物減排作為經濟社會發展的約束性指標，完善環境法制和經濟政策，強化重點流域區域污染防治，提高環境執法監管能力，積極開展國際環境交流與合作。

第五階段：黨的十八大以來。黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業總體布局，把生態文明建設放在突出地位，要求融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展，走向社會主義生態文明新時代。這是具有里程碑意義的科學論斷和戰略抉擇，標志著我們黨對中國特色社會主義規律認識的進一步深化，昭示著要從建設生態文明的戰略高度來認識和解決我國環境問題。

建設生態文明，是我們黨創造性地回答經濟發展與環境關系問題所取得的重大成果，為統籌人與自然和諧發展指明了前進方向；是我們黨積極主動順應廣大人民群眾新期待，進一步豐富和完善中國特色社會主義事業總體布局的戰略部署；是我們黨充分吸納中華傳統文化智慧并反思工業文明與現有發展模式不足，積極推進人類文明進程的重大貢獻；是我們黨深刻把握當今世界發展綠色、循環、低碳新趨向，對可持續發展理論的拓展和升華。我國生態文明理念引起國際社會關注，在2013年2月召開的聯合國環境規劃署第27次理事會上，被正式寫入決定案文。

生態文明是人類為保護和建設美好生態環境而取得的物質成果、精神成果和制度成果的總和，是人與自然、環境與經濟、人與社會和諧共生的社會形態。它既是對傳統發展模式的深刻反思和升華，又是對未來持續發展的美好向往和憧憬。生態文明不是不要發展，不搞工業文明，放棄對物質生活追求，回到原生態的生產生活方式，而是在吸收借鑒人類一切文明成果尤其是工業文明成果的基礎上，為統籌解決經濟社會發展與資源環境問題，提供了全新的指導理念和實踐取向，開辟了無限廣闊的發展空間。

環境保護是生態文明建設的主陣地和根本措施。建設生態文明主要目的是解決環境問題，最大制約因素是環境問題，薄弱環節和突破口是環境保護，成效最先體現也是環境保護。環境保護取得的任何成效、任何突破，都是對生態文明建設的積極貢獻，直接決定著生態文明建設的進程。

我國環境保護取得的主要成效

近年來，尤其是“十一五”以來，在建設生態文明、探索環保新路的引領下，各地各部門辛勤努力工作，廣大人民群眾積極主動參與，我國環境保護從認識到實踐都發生了重要變化。

強力推進污染減排。國家把節能減排作為經濟社會發展規劃的約束性指標。通過強化目標責任考核，狠抓工程減排、結構減排、管理減排，全國城市污水處理率由2005年的52%提高到2012年的85%，燃煤電廠脫硫機組比例由14%提高到90%。“十一五”期間，二氧化硫、化學需氧量排放量分別下降14.29%和12.45%。2012年全國化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別比上年減少3.05%、4.52%、2.62%和2.77%。

以環境保護優化經濟發展。全面推進規劃環評，完成環渤海等五大區域重點產業發展戰略環評，開展西部大開發戰略環評。嚴格建設項目環評，采取“區域限批”、“行業限批”等措施，2008年以來，我部拒批332個、總投資1.1萬億元涉及“兩高一資”、低水平重復建設和產能過剩項目。制定實施環境經濟政策，初步建立起包括綠色信貸、保險、貿易、電價、證券、稅收等在內的環境政策框架體系。現行國家環境保護標準達1374項。

解決關系民生的突出環境問題。2012年發布新修訂的《環境空氣質量標準》，京津冀、長三角、珠三角等重點區域以及直轄市和省會城市共74個城市496個監測點位已按新標準開展監測，并于2013年1月1日開始實時發布數據。強化飲用水源保護和地下水污染防治，組織全國地級以上城市集中式飲用水水源環境狀況評估，編制《華北平原地下水污染防治工作方案》，積極落實《全國地下水污染防治規劃》。中央財政增設重金屬污染防治專項，2010～2012年累計下達資金75億元，支持重點防控區綜合防治。強力推進歷史遺留鉻渣治理，全國堆存長達數十年甚至半個世紀的670萬噸鉻渣基本處置完畢。

深化污染防治。國務院先后批復《重點流域水污染防治規劃（2011～2015年）》、《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》。深入推進讓江河湖泊休養生息，建立重點流域跨省界斷面水質考核制度，完善考核指標體系。全國七大水系好于Ⅲ類水質比例由2005年的41%提高到2012年的64%；劣Ⅴ類水質比例由27%下降到12.3%。開展水質較好湖泊生態環境保護試點，截至2012年底，中央財政安排35億元，支持云南洱海、山東南四湖等27個湖泊生態環境保護。建立和完善區域大氣污染聯防聯控新機制，有效保障了北京奧運會、上海世博會和廣州亞運會期間的環境質量。

加強生態保護和農村環境保護。國務院成立中國生物多樣性保護國家委員會，批準《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃(2011～2030年)》；國務院辦公廳印發《關于加強農村環境保護工作的意見》、《關于做好自然保護區管理有關工作的通知》、《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》。截至2012年底，全國累計建成國家級自然保護區363個，已有15個省（區、市）開展生態省建設，1000多個縣（市、區）開展生態縣建設，53個地區開展生態文明建設試點工作。2008年以來，中央財政共安排農村環保專項資金135億元，實施“以獎促治、以獎代補”政策措施，支持2.6萬個村莊開展環境綜合整治，5700多萬農村人口受益。

當前和今后，我們主要抓好三個方面的工作。第一是以PM2.5為主的大氣污染治理；第二是以水污染治理為主的水污染防治行動計劃；第三是農村鹽田整治和土壤污染治理的行動和計劃。環境保護的難點就是如何處理經濟發展與環境保護的關系。我們必須根據中國的國情走一條適合中國國情特點的環境保護新路。這個新路就是要遵循代價小、效益好、排放低、可持續的基本要求。

環境保護是功在當代、利在千秋的崇高事業。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，需要與時俱進的巨大勇氣和創新精神。我們將以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度，敢于擔當，攻堅克難，解決突出環境問題，切實改善環境質量，早日實現環保人天藍水凈地綠的夢想，為建設美麗中國和實現中華民族偉大復興的中國夢增光添彩。

責編/張瀟爽 美編/宋揚