憲法與行政法的關系及其實施路徑

蘇蒲霞 楊曉娟

（作者分別為長治學院法律與經濟系講師，長治學院思政部副教授）

憲法的實施就是把憲法的文本形式轉化為現實的制度①。憲法的實施是一個龐大的系統工程，需要建立有效的施行機制，明確實施的主體、實施的程序、實施的方法等。憲法的實施的方式是多種多樣性的：有立法機關和最高行政機關對憲法的實施，有司法機關適用憲法規范來裁判案件的司法實施，還有一些專門機關對憲法的實施。通過研究憲法實施的方法與途徑來認識憲法可以更好地發現我國憲法目前存在的問題，對于從根本上解決憲法實施遇到的問題有很好的推動作用。憲法與行政法二者都涉及到了公民權利和行政權力之間關系的調整還有公民權利的保障。②因此，可以探討通過行政法的實施來促進憲法的實施。

我國憲法實施的現狀分析

憲法實施的主體不明確。在我國，違憲的主體包括中央立法機關和地方立法機關、行政機關及國家領導人。從憲法實施的制度上來看，我國憲法權利救濟實施的途徑和主體多元化，導致憲法實施缺乏統一性。具體來說，我國的憲法在實施的主體上還存在很大的問題：第一，我國的違憲審查權并不專屬最高權力機關，國務院、地方權力機關及各級人民政府都享有一定的違憲審查權，從而形成違憲審查“誰都可以管，但實際上誰都不管”的局面。③可見我國目前違憲審查主體是不明確的，現在建立專門的違憲審查機構已經成為各國的共識。第二，我國的最高國家權力機關不適合做憲法權利救濟的實施主體。全國人大及其常委會是對憲法進行監督的機構，有權撤銷侵犯憲法權威的法律。但是全國人大及其常委會未能承擔起對違憲行為進行審查的職能，因為全國人大每年會期太短暫導致在時間上沒有保障，不利于對一些專業性和技術性的問題的討論，導致其在完成憲法權利救濟任務時大打折扣。

憲法實施的方法存在缺陷。我國目前對憲法的實施主要集中在對規范性法律文件的審查中，而對規范性法律文件的審查我國主要采用事前審查和事后審查相結合的監督方法。現行憲法第一百一十六條規定：“自治區的自治條例和單行條例須報全國人大常委會批準后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例須報省或自治區的人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會備案。”“批準后生效”和“備案”顯然是一種事前審查的監督方法。同時，現行憲法第六十七條規定：“全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。”“撤銷”顯然是一種事后審查的監督方法。

這種實施方法的缺陷在于：第一，備案工作缺乏法定的實施部門。從我國目前的法律法規中找不到具體負責規范性法律文件備案工作部門的規定，導致備案環節無法可依，起不到監督憲法實施的作用。第二，在審查的環節中，目前我國立法缺乏各級人民代表大會和各級政府對規范性法律文件進行主動審查的制度性規定，導致了審查沒有監督。即使是在被動審查中，制度設計也存在缺陷，提起審查的主體得不到審查部門的反饋，也沒有給予對審查的規范性法律文件進行質詢的權利。同時，在實踐中，有權提起法律法規審查權的主體對審查的權利沒有積極性，只有涉及到這些國家機關的切身利益時才會提出。所以，這種憲法實施的方法在實踐中沒有真正起到憲法實施的作用。

憲法實施缺乏程序性規定。憲法實施程序實為違憲審查程序，我國目前缺乏規范的違憲審查程序。我國憲法規定了違憲審查的內容，但違憲審查的程序性規定卻很少；簡單地把監督憲法實施的權力交給全國人大及其常委會，忽視了憲法的具體適應性和違憲審查的具體程序制度的設置問題。全國人大及其常委會作為專門的立法機構只擁有規范的立法程序而沒有制定專門的違憲審查程序。我國目前的違憲審查用的仍舊是立法程序，還沒有專門對違憲進行審查的程序，審查的過程無法公開；公民只有對違憲審查的建議權，而沒有實質性的對違憲進行審查的權利，也沒有可操作的具體步驟。所以違憲審查有待進一步進行制度設計。

有關公民憲法權利訴訟④及憲法權利的落實問題。第一，憲法權利的訴訟主要指公民能否以憲法的名義進行起訴，法院能否直接依據憲法進行判決。在我國現有的制度上關于這兩個方面是空白的，我國沒有對于公民因為憲法權利受到損害提出訴訟的法律規定，這就導致了實踐中一部分人出現“寧肯違憲，不可違法”的心態。

第二，我國的法律明文規定了我國的公民有向全國人大常務委員會對于違憲的規范提出審查的權利，也就是說公民有建議權但是對于違憲審查的建議怎樣提出和如何進行受理都沒有明確的規定，公民的審查建議權也是沒有可操作性，公民在建議以后審查機關在處理以后沒有進行回應也就正常了。在實踐中，提出違憲審查建議的多是一些法學專家，普通公民或無意識、或無途徑，從這一意義上講，違憲審查制度對于普通公民形同虛設。

憲法與行政法的關系論證

行政法的基本價值是按照憲政的理念進行構建的，現代行政法治的重心就是以制約權力和保障權利的關系開展的，實現行政法治的現代化就是要通過憲法和法律的制度設計，合理地分配公共的權力與個人的權利，保障人權，真正地實現公民的權利，達到社會安穩和諧的目的。

憲法是行政法的基礎和前提。行政法作為一個獨立的法律部門，其產生是以憲法作為基礎和前提的。憲法中所規定的國家最根本的政治經濟文化制度為行政法的產生、發展指引著方向；而行政法的實施則落實了憲法的基本原則、傳播了憲政的基本理念。

憲法中的人權保護精神是行政法的基礎價值觀。人權是指一個人作為人所享有的基本的權利，也是每個人進行正常的生活的條件。尊重每一個人的權利與自由是憲法重要的價值追求，也是行政法的基礎所在。⑤但是由于各種因素的影響，一個社會里無法徹底消除人與人之間存在的客觀差別，我們無法要求社會上的每一個人都公平對待身邊的每個人，但是我們可以要求政府平等對待每個公民，所以政府的產生是符合民意的，因此國家制定出的憲法應當履行對每個公民進行保護的職責。⑥

行政法是憲法的實施法。我國憲法主要是綱領性的規定，憲法中各項經濟文化制度及公民的各項基本權利和義務都有賴于行政程序法、勞動法、教育法及環境保護法等各項法律法規具體落實。行政法是將憲法所確認的基本制度和基本權利予以具體化的主要途徑，是國家實現管理社會和保護人權雙重目的的重要手段，保障公共利益與提供服務是行政法的價值所在。

再者，雖然憲法中的人權保護是行政法的價值基礎，但憲法中關于人權保障的規定想要落實到實際中就必須依靠行政法對公權力的約束。由于行政法與憲法之間是互動性的關系，行政法對于人權進入憲法的反應是最大的。在我國行政法的建立過程中，以行政救濟為中心的行政法的理論是行政法的核心內容，另外，行政法通過監督行政機關的行政行為進而達到保護人權的憲法目的，同時行政參與和行政信息的公開也是保護人權的配套行政法律制度。

行政法的發展是推動憲法修改的重要源動力。社會生活瞬息萬變，立法者的主觀認識往往存在滯后性。立憲如同立法，概莫如此。而且成文憲法的高度原則性、概括性及預測能力的有限性，也都注定了其往往滯后于復雜多變的社會關系。因而行政法在遵循憲法基本原則、精神的前提下，往往會適應社會生活提前做一些制度上的革新，這些革新對憲法的發展有巨大的推動作用。

對權力進行制約是憲法與行政法的共同使命。憲法的重要任務就是通過公權力之間的相互制約來達到對權力的控制，現代國家的公權力一般是由立法權和行政權以及司法權組成的，憲政就是要靠這三種權力之間的互相制約與平衡關系來實現的。但是隨著現代國家的發展，在這三種權力中行政權開始不斷擴大化，行政權對公民權利的影響也最直接最頻繁，所以對于行政權的控制是十分必要的，要通過設置一些制度實現行政權自身運轉的制約，這個制度就是行政法律制度。因此行政法的使命正是約束公權力，保護私權利，這也是憲法的控權價值觀在行政法領域的具體體現。

憲法實施的最佳路徑選擇—行政法

憲法實施的主要媒介是行政法。正如上文所述，憲法具有規范性和原則性的特點，所以它無法直接適用，只有通過其他法律才可以得到實施，而它主要借助的媒介之一就是行政法。因為行政法和憲法都是用來制約政府的權力以及對公民的權利進行保護。憲法最外在的意義就是國家的選擇權受到法律的制約，而這種意義也是行政法價值的體現，所以行政法的使命就是憲法實施的目的，行政法的實施關乎到憲法的命運。憲法的基本精神和價值隱藏在行政法的實施過程中，所以可以說行政法在實現自我價值的過程中貫徹了憲法，行政法的使命決定了行政法對憲法實施的重要作用。

近年來，我國公民權利意識不斷增強，利益糾紛也增加了許多，公民希望可以通過有效的憲法來保護自身的合法權利，這就要求在訴訟過程中將憲法的規范引入到司法的程序中，讓它直接成為法院對案件進行裁判的有效法律依據，要求實現憲法中規定的公民權利。但我國沒有建立憲法訴訟制度，公民的很多憲法權利得不到落實。如我國憲法第四十四條規定：“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度，退休人員的生活受到國家和社會的保障。”但是隨著經濟體制改革的不斷深入，我國部分破產國有企業退休人員的生活堪憂，他們卻沒有相應的程序來保障自身的憲法權利。所以我們可以考慮將這些憲法權利轉化成公民的具體權利，通過行政途徑在行政法領域予以落實。

憲法實施的行政法路徑。第一，行政訴訟是憲法實施的重要推動力。首先，行政訴訟首開“民告官”的先河，使得我國憲法中賦予公民的“申訴、控告權”得以落實。現在已經有越來越多的公民懂得通過行政訴訟來捍衛自己的憲法權利。其次，行政訴訟法的發展，使得我國憲法規定的其他公民實體性權利得以實現。例如，我國憲法中載明的受教育權、勞動權、休息權、物質幫助權等，依據憲法通過司法程序這些權利根本無法實現，但這些權利通過行政訴訟卻可以得到保護。如2001年的四川大學法學院98級應屆畢業生蔣韜訴中國人民銀行成都分行“身高歧視”案成為中國憲法平等權第一案，2004年“中國乙肝歧視第一案”判決，使更多的乙肝患者得到了平等就業的機會。再如1998年田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案、2001年“青島考生訴教育部案”、2008年全國首例“政府信息不公開”行政訴訟案等使我國憲法規定的公民的受教育權、知情權等實體性權利落實。

目前我國的行政訴訟制度尚不完善，無法更好地發揮其憲法實施的功能。學界也正從擴大行政訴訟的受案范圍、法院對行政訴訟案件的審查范圍、以及法院適用法律時的選擇適用等方面進行學理研究，以加大行政訴訟監督憲法實施、增強行政法的憲法實施功能。相信，隨著我國行政法與行政訴訟法的發展，憲法實施的行政法路徑會更廣闊、更扎實。

第二，依法行政是依憲執政的具體制度化。憲政理想是執政者重視憲法權威、憲法至上、依憲執政。而憲法不會自動實施，需要通過普通法律來進行。行政法的核心精神要求制約行政權力、依法行政，這正是對憲法的實施，是依憲執政的具體制度化。隨著社會主義法治國家建設進程的推進，執政黨以“以人為本”的根本理念，維護“國家尊重和保障人權”的憲法原則，將在行政執法中具體落實和體現。

第三，行政法的發展促進了憲法的發展。行政法推動憲法的發展也是行政法實施憲法的重要方式。新中國成立以來，我國歷史上出現了一些“良性違憲”事件。說它是良性違憲，是因為從表面上看這些制度違憲了，但實則它推動了社會經濟的發展。例如1988年以前，深圳等經濟特區突破1982年憲法關于土地不得買賣、出租的規定，決定將土地使用權出租。這樣的“良性違憲”在美國憲法史上不乏其例，如林肯總統平叛釋奴的法令。作者認為，這種“良性違憲”實則是對憲法精神的貫徹，而主要的施行者是行政機關。

臺灣學者城仲模認為，“行政法系具體之公法，亦為憲法之試金石”⑦憲法具有高度權威性和穩定性，不能朝令夕改。而行政法具有靈活性的特點，能主動適用社會生活的需要。實踐中，行政法根據憲法精神超越憲法的規定來適應社會的需要。行政法所確立的制度一旦成熟，就會上升為憲法制度。因此，行政法對憲法也起到了補充、完善、推動其發展的作用。

綜上所述，憲法是一個國家的根本大法，其生命力在于實施，保障其權威也要靠實施。行政法和憲法的精神實質都是制約政府的權力以及對公民權利進行保護。通過行政法的運行來實施憲法，主要的途徑是行政訴訟、依法行政，以及實踐中行政法的自身發展。通過行政法的運行，憲法才可以真正的進入人民的現實生活中來保障人民的權利。但行政訴訟畢竟不是憲法訴訟，不能對所有的違憲行為進行審查，也不能對所有的違憲行為進行糾正，我們可以通過行政法來促進憲法違憲審查機制的盡早建立和發展。

【注釋】

①蔡定劍：“憲法實施的概念與憲法施行之道”，《中國法學》，2009年第1期。

②孟鴻志，王秀哲：“論憲法與行政法的統一與互動”，《法學論壇》，2011年第7期。

③王克穩：“我國違憲審查制度建立的主要法律障礙”，《現代法學》，2000年4月第2期。

④胡肖華：“從行政訴訟到憲法訴訟—中國法治建設的瓶頸之治”，《中國法學》，2009年第1期。

⑤張澤想：“論行政法的自由意志理念”，《中國法學》，2011年第2期。

⑥李俠：“論我國行政法治中的人權保護問題”，《山東大學學報》（社會科學版），2009年第2期。

⑦城仲模：《行政法之基礎理論》，臺北：三民書局股份有限公司，1988年，第1頁。