化解地方債務危機亟待“開明渠”

■ 祁 石

化解地方債務危機亟待“開明渠”

■ 祁 石

財政部今年5月21日宣布，經國務院批準，在上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。

“自發自還”是指試點地區在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。與此前地方政府債券由財政部代理發行并代為辦理還本付息的試點相比，新的試點使地方政府舉債的陽光化、市場化又向前推進一步。

從風險防范角度考慮，此次試點在發行規模、期限結構、利率水平等方面仍有較為嚴格的限制，算不上完全市場化意義上的地方政府自主發債,但近年來從財政部代發到自行發債試點，再到“自發自還”試點的路徑，已清晰勾勒出中國地方政府債務改革的市場化取向。

前不久國務院批轉國家發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中明確提出：“開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。”

“開明渠、堵暗道”，特別是李克強總理在今年兩會上生動表述的“開正門、堵偏門”，都表明了政府債券是規范政府舉債融資制度的重要支點。

作為各地經濟建設的主體，近年來地方政府財政收支缺口加大，融資需求強烈。但受現行《預算法》約束，沒有法律或國務院的特殊規定,地方政府不能自主舉債。因此城投債等承擔起為地方建設融資的功能。雖然靠著“偏門”和“暗道”，在短期解決了資金的來源問題，但也伴隨著地方政府債務狀況不透明、監管不到位、發債權利和義務不對等弊端。據國家審計署數據，截至2013年6月底，地方政府負有償還和擔保責任的債務總額為17．9萬億元，較2010年的10.7萬億元增長67%。增速明顯提高。這些債務對地方財政收入、土地等的綁定，為若干年后的地方經濟發展埋下隱患。

扭曲的地方政府融資機制已成為債務風險近年快速集聚的主因，“暗道”不堵不行，是隨著風險暴露各方達成的共識。但面對未來城鎮化建設的大量資金需求，以及目前地方財政收入增速放緩的現實情況，當前緊迫的任務是用更規范、更標準的負債工具來調整現有負債結構，降低負債成本。作為債券等直接融資方式與銀行貸款相比，既可以降低地方舉債的融資成本，又避免了“短貸長投”帶來的收益和現金錯配問題，可以說是大勢所趨。

十八屆三中全會通過的《決定》，明確允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道等；《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》提出“建立規范透明的城市建設投融資機制”，在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券；在4月底提交全國人大常委會審議的預算法修正案草案三審稿中,也對地方政府債券舉借債務的方式進行了設置。

隨著地方政府融資市場化改革的推進，地方政府越來越成為債券的真正債務人，資金的責任主體和使用主體更加明確。但少了中央財政隱性擔保的“背書”，而市場對地方政府自主信用的認識和接受還需時日。這需要一套市場化的機制來防范風險，如建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，以及地方政府信用評級制度。

開明渠更深層次的取向，在于借助市場手段和市場信號,倒逼地方政府建立起透明、負責的財政體系。地方政府在獲得更大財政自主權的同時，也要相應地承擔更多的責任。一是要清楚財政收支各項狀況，建立清晰的資產負債表，做到對市場、投資者及相關企業的透明化；二是要根據本地區實際情況募集資金，確定合理的負債規模、控制負債風險,做出償債規劃和安排,并納入統一預算管理。

（作者單位為中經傳媒研究中心）