法律、法規、規章和類規章文件及發布載體

文/何世龍

《中華人民共和國立法法》將我國的立法分為法律、法規、規章等。從廣義上講，法律、法規、規章都屬于公文，可稱作“立法性公文（文件）”“法規性公文（文件）”“立法性規范性公文（文件）”等，也常見有人將它們和類規章文件統稱為“規范性公文（文件）”。但從狹義上講，我們一般所說的公文，專指《黨政機關公文處理工作條例》中所規定的15種法定公文。公務活動中，常常需要將制定的法律、法規、規章和類規章文件向全社會或在一定的范圍內予以發布。法律、法規、規章均不能獨立行文，一般應履行法定程序后用狹義的法定公文文種發布。要選擇正確的法定公文文種，前提是弄清法律、法規、規章和類規章文件的制定主體及含義。

一、法律

在現代漢語中，“法律”有廣、狹兩種含義。廣義的“法律”與“法”同義，泛指法律、法令、條例、規則、決定、命令等。狹義的“法律”專指擁有立法權的國家機關依照法律規定的程序制定和頒布的規范性文件。此處指狹義上的“法律”。在代議制國家，享有立法權的國家機關通常指議會或國會。在我國，只有全國人民代表大會及其常務委員會依照法定程序制定的規范性文件才能稱為法律，如憲法、刑法、民法通則等。法律是制定從屬性法規的依據，所有與法律相抵觸的法規、條例均屬無效。

在我國，法律的制定主體是全國人民代表大會及其常務委員會。根據《中華人民共和國憲法》的規定，我國法律由國家主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，以命令（令）文種為載體公布。如：

中華人民共和國主席令

第三號

《中華人民共和國旅游法》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議于2013年4月25日通過，現予公布，自2013年10月1日起施行。

中華人民共和國主席 習近平2013年4月25日

中華人民共和國旅游法（略）

對法律的修改決定，也應由國家主席以命令（令）文種發布。如：

中華人民共和國主席令

第七十三號

《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國勞動合同法〉的決定》已由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于2012年12月28日通過，現予公布，自2013年7月1日起施行。

中華人民共和國主席 胡錦濤2012年12月28日

全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國勞動合同法》的決定（略）

二、法規

“法規”也有廣義和狹義之分。廣義上的“法規”，指國家立法機關和國家行政機關制定的各種規范性文件的總稱，包括憲法、法律、法令、行政法規、地方性法規等法律文件。狹義上的“法規”，僅指國家最高行政機關和地方權力機關制定和頒布的規范性文件，即行政法規和地方性法規。此處指狹義上的“法規”。

（一）行政法規。根據我國《行政法規制定程序條例》的規定，我國行政法規的制定主體是我國最高國家行政機關國務院。行政法規的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規定”“辦法”等。國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定制定的行政法規，稱“暫行條例”或者“暫行規定”。按照《行政法規制定程序條例》和《黨政機關公文處理工作條例》的規定，行政法規應由國務院總理簽署國務院令公布施行。如：

中華人民共和國國務院令

第622號

《無障礙環境建設條例》已經2012年6月13日國務院第208次常務會議通過，現予公布，自2012年8月1日起施行。

總理 溫家寶

二〇一二年六月二十八日

無障礙環境建設條例（略）

對行政法規的修改決定，也應由國務院總理以命令（令）文種發布。如：

中華人民共和國國務院令

第618號

現公布《國務院關于修改〈機動車交通事故責任強制保險條例〉的決定》，自2012年5月1日起施行。

總理 溫家寶

二〇一二年三月三十日

國務院關于修改《機動車交通事故責任強制保險條例》的決定（略）

（二）地方性法規。地方性法規是指由省、自治區、直轄市和較大的市（指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市）的人民代表大會及其常務委員會，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定的規范性法律文件，是除憲法、法律、國務院行政法規外在地方具有最高法律屬性和國家約束力的行為規范。地方性法規在本行政區域內有效，其效力低于憲法、法律和行政法規。地方性法規大部分稱作“條例”，有的為法律在地方的“實施細則”，部分為具有法規屬性的文件，如“決議”“決定”等。地方性法規由地方人民代表大會或其常務委員會以公告文種公布施行。如：

湖北省人民代表大會常務委員會公告

第104號

《湖北省科學技術進步條例》已由湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會第13次會議于2009年11月25日修訂通過，現將修訂后的《湖北省科學技術進步條例》公布，自2010年2月1日起施行。

湖北省人民代表大會常務委員會2009年11月25日

湖北省科學技術進步條例（略）

對地方性法規的修改或廢除決定，也應由地方人民代表大會或其常務委員會以公告文種公布。

公文寫作實踐中，一些不具有法規制定權的機關濫發“條例”的錯誤現象必須得到糾正。

三、規章

“規章”也有廣義、狹義之分。廣義上的“規章”，是指各級領導機關及其職能部門、社會團體、企事業單位為實施管理，規范工作、活動和有關人員行為，在其職權范圍內制定并發布實施的、具有行政約束力和道德行為準則的規范性文書的總稱。狹義上的“規章”包括“部門規章”和“地方政府規章”。此處指狹義上的“規章”。

“部門規章”是指國務院部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構根據我國法律和國家行政法規，按照規定程序，在本部門的權限內制定的具有一定法律效力的文件。

“地方政府規章”是指省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，根據我國法律和國家行政法規，按照規定程序制定的適用于本地區行政管理的規范性文件。

規章的名稱一般稱“規定”“辦法”，但不得稱“條例”。按照我國《規章制定程序條例》和《黨政機關公文處理工作條例》的規定，規章應由國務院部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構或省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府首長以命令（令）文種發布。如：

中華人民共和國文化部令

第54號

《大運河遺產保護管理辦法》已經2012年7月27日文化部部務會議審議通過，現予公布，自2012年10月1日起施行。

部長 蔡武

2012年8月14日

大運河遺產保護管理辦法（略）

湖北省人民政府令

第349號

《湖北省行政效能監察試行辦法》已經2011年12月5日省人民政府常務會議審議通過，現予公布，自2012年2月1日起施行。

省長 王國生

二〇一一年十二月十五日

湖北省行政效能監察試行辦法（略）

對規章的修改或廢除決定，也應以命令（令）文種發布。如：

中華人民共和國衛生部令

第88號

《衛生部關于修改〈藥品監督行政處罰程序規定〉的決定》已于2012年6月7日經衛生部部務會審議通過，現予公布，自公布之日起施行。

部長 陳竺

2012年10月17日

衛生部關于修改《藥品監督行政處罰程序規定》的決定（略）

四、類規章文件

類規章文件是相對法律、行政法規和規章而言的。法律、法規、規章的制定主體均有明確的資格限制，但由于一些地區或部門不具有制定法律、法規、規章的資格，它們根據法律、法規和規章制定的不屬于法規、規章的規范性文件，被稱為“類規章文件”?！邦愐幷挛募币仓赣蟹ㄒ幰幷轮贫嗟臋C關制定的不屬于法規規章的制度性質的公文。類規章文件使用的文種名稱主要有“規定”“辦法”“細則”等，不能用“條例”。

類規章文件的發布不得使用命令（令）文種，而應使用通知文種予以印發。如：

荊州市人民政府關于印發《荊州市職工基本醫療保險暫行規定》的通知

各縣、市、區人民政府，荊州開發區，荊州大遺址保護區，市政府各部門：

《荊州市職工基本醫療保險暫行規定》已經2011年12月26日市人民政府常務會議審議通過，現予公布，請遵照執行。

荊州市人民政府

二〇一二年二月二十三日

荊州市職工基本醫療保險暫行規定（略）

以上所論，以圖示，可以為：

制定主體法律 全國人大及其常委會 國家主席 命令（令） 國務院 國務院總理 地方性法規省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常委會部門規章國務院部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構命令（令）地方政府規章省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府首長命令（令）發文機關 通知

需要注意的是，并非所有行政法規和規章都應使用命令（令）文種發布。如果只是在組織系統內部印發行政法規或規章，則應使用通知文種印發。如：

關于印發《中央補助城市棚戶區改造專項資金管理辦法》的通知

財綜〔2012〕60號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、住房和城鄉建設廳（局），新疆生產建設兵團財務局、建設局：

為支持地方做好城市棚戶區改造工作，加強中央補助城市棚戶區改造專項資金管理，提高財政資金使用效益……我們修訂了《中央補助城市棚戶區改造專項資金管理辦法》?，F印發給你們，請遵照執行。

財政部 住房和城鄉建設部

2012年8月6日

財政部、住房和城鄉建設部修訂的《中央補助城市棚戶區改造專項資金管理辦法》屬于部門規章，但因只是在本組織系統內部印發，故只能使用通知文種。