中國推行生產者責任延伸制度的機遇與挑戰

文/ 中國環境科學研究院 喬 琦 李艷萍

當前，伴隨著再生資源產業的迅猛發展，如何保障該行業環境安全和高效，相關管理政策及機制的建立遭遇前所未有的挑戰。如何通過推行生產者責任延伸制度來促進循環經濟戰略的實現；成為再生資源產業內的有識之士、業內的專家學者和企業的決策者不容忽視的話題。

眾所周知，社會化大生產帶來了產品的“大量生產，大量消費，大量廢棄”，所以由廢物回收而引發的環境污染問題日益凸顯。如何應對和解決日趨嚴重的固體廢物污染環境問題，已成為中國面臨的最嚴峻挑戰之一，如圖1 所示。究其原因，主要是我國法律在產品消費后階段回收、處理處置，以及再循環利用責任主體規定方面的的缺失。相形之下，早在1990年，瑞典環境經濟學家Thomas.Lindhqvist 就首次提出延伸生產者責任（Extended Producer Responsibility，EPR）的觀點。作為一項新的廢物管理制度，EPR 旨在通過規定生產者對產品整個生命周期負責，特別是通過產品消費后的階段回收、再循環和最終的處理處置來減少產品對環境的影響。這一觀點后來在發達國家被廣泛應用，取得良好的社會效益和經濟效益。因此，EPR 已應成為中國解決固體廢物污染防治、實現資源高效利用的必然選擇和重要途徑。

與西方發達國家相比，我國EPR 的實施相對較晚，且目前政策法律體系尚不完善，主要表現為：

1.立法體系不完整，決定了我國EPR 推行力度和實施效果有限

圖1 1998-2010年我國固體廢物總體情況

2003年實施的《清潔生產促進法》中第十九條、第二十七條，以及第三十九條規定了分別針對生產者責任延伸制度實施必要性、重點實施領域，以及相應的法律責任等給出了原則性的規定；2003年的《廢電池污染防治技術政策》提出要實施EPR。2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》提出針對固體廢物污染防止實施EPR；2005年施行的《電子信息產品污染防治管理辦法》以部門規章形式提出針對電子廢物實施EPR；2006年2月發布的《汽車產品回收利用術政策》，明確提出實施EPR；2008年8月的《循環經濟促進法》中將EPR 作為該法的六項基本管理制度之一正式提出。從上述我國針對EPR 立法，尚未遵循我國從基本法、部門法、部門規章等分類分級的形式進行系統立法，而是以原則、制度、規章和技術措施等紛雜的形式交叉散落在基本法、部門規章、技術規范等各種法律文件中，法律效率層次參差不齊，缺乏對EPR 立法體系整體設計和立法推行。

2.責任主體界定不清晰，影響EPR 的相關法律的公平性和科學性

我國針對“生產者”的界定則是各有側重、雜亂無序。比如，2003年的《清潔生產促進法》第十九條、第二十七條等模糊地將“企業”定義作為生產者；2003年發布的《廢電池污染防治技術政策》規定將廢舊電池的收集責任歸于制造商和進口商；2005年的《電子信息產品污染防治管理辦法》中規定“生產者應該承擔其產品廢棄后的回收、處理、再利用的相關責任”；2006年發布的《汽車產品回收利用術政策》將汽車生產企業或進口汽車總代理商作為EPR 的責任主體。由此可見，我國的EPR 立法中對于EPR 責任主體“生產者”的定義更多的側重在生產商、制造商或者銷售商，責任主體相對分散且責任范圍相對單一，究其原因，主要是我國污染防控管理政策的傾向和重心，主要集中在生產制造環節，忽略了產品源頭設計、中間銷售、后端的使用和報廢回收，最終導致責任主體和責任范圍的不統一，部分責任主體搭便車，特別是末端廢物回收處理責任主體缺失，最終導致政府埋單。因此，對EPR 中“生產者”的科學合理的界定是保障該制度科學、合理以及可行的重要前提。

3.責任分攤模式的不合理影響了EPR 制度的合理性和可行性

我國EPR 責任分攤尚無統一規范的責任模式，主要包括以下幾類：

（1）生產者承擔回收和利用責任模式。生產列入強制回收名錄的產品或者包裝物的生產者必須對廢棄的產品或者包裝物負責回收，對其中可以利用的負責利用，對因不具備技術經濟條件而不適合利用的負責進行無害化處置；

（2）銷售者、其他組織或廢物利用處置企業承擔回收利用責任模式。由于企業產品和生產情況的不同，對廢棄產品或者包裝物的回收利用方式也不同：生產者既可以建立自己獨立的專用產品回收利用體系，也可以依照法律的規定或合同的約定委托銷售者、其他組織或廢物利用處置企業進行回收、利用和處置；

（3）消費者承擔廢舊產品交回的責任模式。對于列入強制回收目錄的產品和包裝物，消費者應自覺將廢棄的產品或者包裝物交給生產者或者其委托回收的銷售者或者其他組織。按照誰污染誰治理的原則，雖然生產者應承擔產品和包裝物的回收、利用或處置的主要責任，但由于消費者是產品的使用者和受益者，也應當承擔一定的責任。從上述幾種責任模式來看，仍舊處于產品鏈條上分段責任模式，注重的污染治理，而對于優化產品全生命周期，從全產業鏈的角度降低污染負荷則考慮較少，這也主要是責任分攤模式尚未從產品全生命周期角度出發展開責任分攤的原因造成的。

針對上述我國推行EPR 所存在的問題和所面臨的挑戰，結合國外該制度的推廣經驗和我國的國情，今后我國在推行該制度方面應重點解決如下問題：

1.建立健全完善的EPR 制度法律體系

針對EPR 制度立法體系尚不健全的現狀，建議從污染防治和資源高效利用角度，從國家的基本法中確立EPR 的法律地位。比如，在環境保護基本法和循環經濟法明確EPR 法律地位，從各類污染防控法和資源回收利用的部門法中確定EPR 原則和宗旨以及推行措施，篩選重點產品制定EPR 的技術政策和部門規章；又比如，選擇環境污染問題日益嚴重的廢舊電池、廢舊輪胎、包裝物等產品實施立法，同時還應考慮綠色消費和綠色供應鏈實施EPR，通過制定《綠色消費法》明確消費者應承擔的EPR 責任類型和范圍，制定綠色供應鏈的規章等從產品的全生命周期強化EPR 制度的推行和落實，界定供應鏈條上不同主體的EPR 責任及分攤模式。

2.明確EPR“共同但有區別”的責任主體

1998年，荷蘭環境署的Celement 代表該署對生產者做出規定：“應該有一個團體最終來安排所有的事情”；1998年，經濟合作與發展組織在《EPR 框架報告》中將生產者定義為生產商和進口商；2000年，歐盟制定的《報廢車輛指令》中第2 條第3 款“生產者是指車輛制造商或者專業從事向各成員國進口車輛的進口商”；2001年的《EPR：政府工作指引》中經濟合作與發展組織認為，“對于較長生命周期的產品，產品的商標所有人以及產品的進口商都可以被認定為生產者；對于包裝物，生產者是包裝物的包裝者而不是容器或者包裝材料的生產者。如果不能清晰辨認商標，則產品的制造商可以被認定為生產者”；2002年，歐盟制定的《報廢電子電器設備指令》中認為“生產者”包括：以自己品牌生產并銷售電子電器產品；用自己品牌再銷售由其他供應商生產的設備以及專業從事向各成員國進口或者出口電子電器設備。歐洲《共同市場產品責任法草案》第2 條界定“生產者”是最終產品的生產者；原料或者零件生產者；任何以自己姓名、商標或者可辨識之形式附在商品上，表示為制造商者；若無從認知誰為生產者，商品的供應商為生產者，除非能在合理時間內告知受害消費者真正的生產者或誰為真正的提供商品人；任何將商品轉銷售或以類似目的的提供商品輸入歐洲的共同市場者，被視為是生產者。從上述介紹可以看出，國外針對“生產者”的界定由產品商品制造者經歷了產品制造商和進口者，最終發展到產品鏈條上所有參與者的過程。因此，針對我國的EPR 責任主體界定，應遵循法律責任主體利益相關和產品全生命周期的原則，將產品生產商、制造商、銷售商、進口商、使用者，以及后端廢物回收處理處置者作為EPR 的法律責任主體群，共同但有區別的承擔EPR 的法律責任。

3.科學制定“共享分擔”責任分攤模式

國外針對責任分攤主要分為生產者單獨承擔模式和共享責任分擔模式。

（1）生產者單獨承擔模式的弊端

1990年，Thmoas.Lindhqvist 認為，生產者應該對產品的整個生命周期負責，所以產品消費后棄置階段仍屬于生產者產品責任的范圍內。此責任模式將加重企業負擔，迫使企業通過提高價格的方式將該責任再度轉嫁給消費者，從而使“延伸生產者責任”有可能轉變為“加重消費者責任”。德國的《包裝物條例》中采用的便是此種責任分擔模式，從德國實踐來看，因企業負擔過重而使該模式無法正常運作。

（2）共享分擔模式的缺陷

生產者單獨承擔責任分擔模式忽略了產品鏈條上其他參與者責任的分擔問題，如原材料的供應者、進口商、零售商、消費者等，特別是對消費者的忽視，根據損益均衡原理，產品鏈條上所有因產品流通、使用或者消費后回收等受益人都將參與該責任的分攤。責任的共享分擔主要有三種：第一種，生產者與政府之間進行共享分擔；由政府繼續承擔廢物回收、處理處置以及再循環利用責任，但所有的費用由生產者來承擔；第二種，生產者與產品鏈條上所有利益相關人分擔，如消費者承擔廢物交回義務，零售商承擔回收并交還生產者廢物的責任，國家承擔該體系中行政管理監督責任；日本采用了責任的共享分擔模式，如1997年制定的生效的《容器及包裝物分類與循環利用推進法》中將回收利用責任在生產商、消費者、市政機構以及進口商等不同主體之間進行分擔；1998年制定并實施的《特種家用機器循環法》中規定生產者承擔有形責任即回收、處理處置或再循環利用責任，并允許生產者通過提高價格的方式將部分經濟責任轉嫁給消費者，并在本法的第二章第4 條至第8 條對制造者、零售業者、企業以及消費者、國家和地方公共團體責任內容分別做了界定；第三種模式是生產者與廢物回收企業或者生產者責任組織共享；該模式完全遵照市場經濟規律，根據相關法律規定，生產商通過業務合作的方式與廢物企業簽訂回收、處理處置的代理事項，將責任轉移給廢物回收企業，同時通過交易費用的方式對廢物企業進行補償。

鑒于此，結合我國目前污染防控和資源高效利用的管理現狀，筆者認為，針對EPR 的責任分攤模式建議采取分階段分類型的逐步推進模式，在EPR 推行前期，重點采取生產者與政府之間進行共享分擔，重點通過政府政策引導和資金扶持，選擇重點行業領域如電子廢物、報廢汽車等領域開展EPR 的推行；隨著EPR制度推行進入成熟階段后，可適當以產品鏈條上全部的參與者共同分攤，但在責任分攤類型和責任大小上應遵循“共同但有區別”的原則。“共同的”是指產品全生命周期污染負荷和資源消耗的降低的根本目標；“有區別的”則是指在EPR 五種責任類型分攤時則各有側重，比如，生產商負責產品的生態化設計，以保障產品生產、使用和消費，乃至報廢后的可資源可循環利用率，制造商則更多地承擔產品生產過程中的污染防控和資源的高效利用責任，零售和進出口商則承擔綠色產品采購等責任。與此同時，根據EPR 實施產品類型差異，可適當選擇生產者與廢物回收企業或者生產者責任組織共享。比如，汽車行業推行EPR，可通過市場合作方式實現汽車制造商與廢舊汽車回收組織的合作方式，實現該領域EPR 的實施和推行。

總之，隨著我國環境保護和污染防控形勢的日益嚴峻，環境保護戰略由“末端治理”逐步向“過程控制”和“源頭預防”的全國過程防控戰略轉型，而生產者責任延伸制度正是實現上述戰略目標的重要手段之一。中國也必將通過立法體系完善和相關配套政策措施的完善，全面推行生產者責任延伸，從產品全生命周期污染防控角度實現環境保護管理模式的戰略轉型。