德國食品企業風險分級分類監管制度*

李強，劉文，戴岳，劉鵬，段敏

(中國標準化研究院食品與農業標準化研究所，北京，100191)

改革開放30多年來，我國食品工業持續快速的發展。據統計，2008年后獲得食品生產許可證的企業數量基本維持在12萬家左右［1］。食品加工已成為國民經濟的第一大產業，食品出口貿易業蓬勃發展［2］。但是，客觀的說，食品企業間加工水平相差懸殊，有達到國際水平的現代化食品加工企業，也有靠傳統、經驗加工食品的小作坊。這些企業之間在管理、生產工藝上也是存在差異的［3-5］。目前國內也開展了一些相關研究，針對餐飲服務經營者制定了分級分類監管制度，發布制定了一些辦法［6-9］，但由于食品生產加工企業與餐飲服務經營存在經營模式、企業規模，或者企業原輔料采購、生產過程控制、終產品檢驗等方面的顯著差別，因此針對餐飲服務所制定的制度或規范并不適合食品生產企業。

針對食品生產加工企業，更好的發揮分級監管的功效，嚴格食品安全監管，完善監管制度，以優勢監管資源，控制突出的食品安全風險，是我國食品安全監管部門面臨的重要課題。

食品企業風險分級分類監管是國際通行的做法［10］。本文在深入調查了德國食品企業風險分級分類監管工作，從其法律體系、制度設計等方面進行了分析和探討，希望能夠為我國建立并實施相關制度提供借鑒和參考。

1 德國實施食品企業風險分級分類監管的基本情況

1.1 法律體系

作為歐盟成員國，德國主要依據歐盟食品安全相關法規，制定實施本國食品安全監管制度。德國制定和實施食品企業風險分級分類監管的法律依據有5個，分別是歐盟 EC 178/2002、EC 852/2004、EC 853/2004、EC 882/2004 以及 EC 854/2004 號法案［11-15］。

1.1.1 食品基本法

歐盟178/2002號法案是歐洲開展食品安全監管的基本法，該法確定了歐盟食品安全法律體系的基本內容，明確了歐洲食品安全監管部門。該法在內容上分別對食品企業的責任以及監管部門的使命提出了總體要求，強調了各成員國和歐盟為管理食品和飼料采取的措施必須建立在風險分析的基礎上。在178/2002號法案的框架下，分別針對食品生產企業以及監管部門細化了法律要求。

1.1.2 針對食品企業的指令

針對食品企業生產要求和主體責任的EC 852/2004和EC 853/2004，明確了食品企業衛生和生產要求，如EC 852/2004針對企業建筑物、生產場所、生產設備、食品運輸以及食品包裝等提出了明確要求，而EC 853/2004則針對動物源性食品，強調了標識鑒定、HACCP程序、食品溯源等方面的要求，同時針對乳制品、肉制品、水產制品等食品，又規定了更加細化的要求。

這兩部法律，一方面為企業生產安全的食品提供了要求和指南，同時，對于監管部門實施對企業風險分級，提供了明確的分級依據，如企業實施HACCP的能力和水平，食品企業的衛生管理等，這些都是區分食品企業風險等級的關鍵內容。

1.1.3 針對監管措施的指令

針對監管部門實施監管措施，歐盟制定了EC 882/2004以及EC 854/2004號指令。其中EC 882/2004除了要求官方監督檢查的要求、標準、實施、抽樣分析、事故處理以及收費等要求外，還明確提出監管部門的年度監管工作計劃，應特別注意風險的分類、風險等級的確定，從而制定行之有效的監管程序，同時，還要求官方監督檢查中需要考慮企業確定的風險、企業的行為等內容。

EC 854/2004號指令則動物源性食品，如肉、鮮奶和乳制品、水產品等，提出了官方控制組織的特定規則，確定了官方對于企業良好衛生操作、HACCP程序的審核要點。這兩部指令，為官方開展企業風險分級和監督檢查提供了依據。

綜合來看，這5個法規、指令內容相互補充，各有側重，共同構成了制定企業風險分等分級監管制定的法律基礎。

1.2 分等分級監管制度運行機制

德國建立了以風險為基礎的企業分等分級監管機制［16］。通過實施食品企業風險分等分級監管制度，對于企業可控風險，督促企業采取有效控制措施，將風險降低，從而降低對公共健康的危害，同時由于實施分等分級監管，企業通過風險降低，也減少了政府對其的監管頻次，從而降低了監管費用。而對于企業不可控風險，就需要監管部門加大監督抽查頻次，增加對其監管頻率。因此實施食品企業風險分等分級監管制度，不僅落實了監管部門監管職責，同時通過監管資源調配，改進了監管行為，也督促企業落實主體責任。該制度本身也通過以風險為導向、風險交流等手段，不斷改進，形成了良性閉環。

1.3 分等分級監管制度運行模式

德國食品企業風險分等分級監管制度按照以下3個步驟進行實施。第1步確定基礎風險信息，包括收集食品企業類型數據、食品企業管理數據，第2步是通過風險評價指標體系和指標權重，確定食品企業風險等級，第3步是根據食品企業風險等級確定食品企業監督檢查頻次。具體見圖3。

圖2 德國食品企業風險分等分級監管制度的運行機制Fig.2 Legal Implementation mechanism of the risk grading and classification system of food enterprise in German

圖3 德國食品企業風險分等分級監管制度運行模式Fig.3 Implementation model of the risk grading and classification system of food enterprise in German

2 德國食品企業風險評價體系

2.1 食品企業風險評價原則

2.1.1 結果可追溯

根據制度要求，食品企業風險評價程序要保證質量，評價指標和評價過程既要有系統，同時評價程序和計算過程要符合規范，評價結果要有可追溯性，結果公開透明。

2.1.2 評價過程操作性強

由于在實際工作中是由不同監管人員對企業風險評價，因此整個評價過程的可操作性要強，指標指向明確，記錄表格清晰，級別之間劃分明細，整個評價過程不應過于復雜。

2.1.3 評價結果客觀準確

評價結果是實施監管頻次的重要依據，因此該制度要求評價體系要使官方監督檢查的結果達到客觀，這就一方面要求評價結果對執行人的依賴性要低，同時要求對同等風險等級的企業要實施同等的監管方式。而且，評價指標的評價依據符合法律和標準的要求。

2.1.4 發揮企業主觀能動性

通過實施該項制度，要能夠調動起企業的積極性，使企業意識到通過加強生產過程控制，不僅能夠降低風險，減少不合格樣品的產出，而且通過降低風險，能夠降低自身接受監管的程度，真正實現“安全的食品是生產出來的”效果。

2.2 食品企業風險評價方法

2.2.1 食品企業風險評價指標體系

德國食品企業風險評價指標基本包括3個層次16個指標，第1層為主指標，由“食品企業風險靜態參數指標R1”和“食品企業風險動態指標R2”組成。第2層為次指標，用以計算主指標。其中:“食品企業類型I1”和“食品風險I2”用以計算“食品企業風險靜態參數指標R1”;而在監管制度體系中，食品企業類型和食品風險是從全國范圍內統一的要求，即根據德國企業實際情況，制定了風險等級目錄，如肉和魚類企業為1級，“食品企業類型I1”得分為100;嬰兒食品、蛋類企業為2級，“食品企業類型I1”得分為80。“企業信任度I3”、“企業自檢能力 I4”、“企業衛生管理I5”用以計算“食品企業風險動態指標R2”。第3層為基礎指標，用以計算次指標。其中“守法情況S1”、“產品追溯 S2”、“員工培訓 S3”用以計算“企業信任度I3”;“關鍵過程控制S4”、“產品檢驗分析S5”、“溫度控制 S6”用以計算“企業自檢能力 I4”;“廠方維護S7”、“清潔消毒S8”、“衛生控制S9”用以計算“企業衛生管理I5”。具體指標體系見圖4。

圖4 德國食品企業風險評價指標體系Fig.4 Indexes system of the risk grading and classification on food enterprise in German

2.2.2 食品企業風險評價指標權重及計算

其中:W為指標權重，每個指標的權重，具體見表1。

表1 指標權重Table 1 Weight of index

3 德國食品企業風險分等分級監管制度設計

利用圖4所示指標體系對食品企業風險進行風險等級計算。德國將食品企業分為6個等級。由于考慮到同一類型食品企業的控制水平有差異，因此，對每個等級的食品企業實施一定跨度的監督檢查頻次，如對于1級風險企業，根據企業的具體得分，實施“每年1次”至“每天1次”的監督檢查頻次。具體見表2。

表2 風險等級與監督檢查頻次的對應Table 2 Relationship between risk ranks and inspection times

4 德國食品企業風險分等分級監管制度特點分析

4.1 以風險分析為基礎

德國食品企業風險分等分級監管制度是以風險分析為基礎的。首先是注重食品自身風險，將食品風險作為企業風險劃分的前提，這充分體現了風險分析和保護消費者的原則。即使是現代化程度差不多的企業，只要生產的食品不同，則企業的風險將有一定差異。其次，對企業實施監管的基礎也是風險分析，即針對同一風險等級的企業實施同樣的監管頻次。

4.2 兼顧企業特有風險

在以食品自身風險為基礎的同時，該制度也監管企業在生產經營活動中可能導致的風險隱患，即對企業的產品控制、衛生管理等方面進行評價，拉開不同水平企業的風險等級。

4.3 分級方法直觀簡便

該制度的打分方法直觀簡便。在筆者查閱的相關文獻中，很多文獻都利用了比較復雜的多層次評價、AHP等方法，構建了比較復雜的模型，力求完善企業風險分級理論基礎。而在實際監管工作中，如果風險評價的方法過于復雜，則很難在基層監管部門推廣應用。因此分級的方法一定要簡便易行。

5 對我國的啟示

通過以上對德國食品企業風險分級分類監管制度的分析可以看出，德國的分級監管制度基本是從食品風險和企業內部控制2個角度來確定監管頻次。不同企業的風險級別(即不同食品類別)由于其分數差異較大，因此即使企業內部控制做得非常好得到了滿分，但是由于食品的風險等級高，所以監管的頻次要加大。因此，這種分級方法能突出產品自身風險，而且打分方法直觀，便于操作。結合我國目前食品企業監管現狀，提出以下建議:

5.1 食品企業分級監管是提高監管效率的有效手段

食品企業分級監管是國際通行做法，其重要特點是在監管資源、監管人員有限的情況下，一方面能夠幫助監管部門提高監管資源的利用效率，對一些存在較大風險的企業，增加監管頻次和監管力度，采取更加嚴厲的措施，督促食品企業改善內部管理和過程控制，及早化解可能存在的安全隱患，而對一些風險程度較低的企業，可以適當減少監管資源的分配，從而最終達到合理分配資源，更好達到監管目的。

5.2 食品企業的分級監管應充分考慮食品自身的風險

從德國開展的企業評估和企業檢查中可以看出，食品企業的風險在很大程度上依賴于其生產的食品。如果食品的加工工藝比較簡單、過程控制要求不高而且食品中可能存在的風險隱患較少，那么企業在生產食品中出現食品安全問題的可能性較小。德國將食品類型的比重提高至60%，作為企業分級的重要因素，這些充分說明食品分級是企業分級的前提和基礎。如果不將食品進行分級，而把所有企業放在一起進行評價，必然影響評價的科學性。

5.3 食品企業的分級方法應突出重點且簡便易行

作為一個全國范圍內推廣使用的分級方法，分級的指標要重點突出，切實反映出企業在生產加工中存在的問題，在此基礎上，指標宜少不宜多，同時打分計算的方法要科學易懂。德國實施的分級監管方法，雖然使用了3層16個指標，但其基礎指標僅有9個，簡單易行。因此我國在設計分級方法中，應充分調查國內企業容易出現的食品安全問題，針對食品安全問題分析企業在自身行為方面的缺陷和不足，以督促企業落實主責任檢查為手段［17］，制定針對我國國情的食品企業分級方法。

5.4 可以從多個角度發揮分級監管的作用

通過研究德國食品企業分級的做法，可以從以下幾個方面進一步發揮分級監管的作用。第1個方面是確定監管重點，不同級別的企業使用不同的監管頻次，有效使用監管資源;第2個方面，如果某些企業由于自身原因導致級別降低而要求監管部門投入更多的監管資源，可以考慮由企業支付額外的監管成本;第3個方面，對于不同等級的企業，可以要求企業按不同頻次提供自查報告，督促企業提高自身水平。

［1］ 國家食品藥品監督管理總局食品生產許可獲證企業數據查詢 ［OL］.http://app1.sfda.gov.cn/datasearch/face3/dir.html.

［2］ 劉為軍.中國食品安全控制研究［D］.楊凌:西北農林科技大學，2006.

［3］ 陳念.我國食品安全政策的實效性分析［D］.武漢:武漢科技大學，2012.

［4］ 李露.我國食品生產企業內部控制環境研究［D］.重慶:西南財經大學，2012.

［5］ 胡鵬.中國食品安全合作規制問題研究［D］.成都:西南政法大學，2012.

［6］ 劉衛明.食品衛生監督量化分級管理工作方法研究及應用［D］.烏魯木齊:新疆醫科大學碩士論文，2009.

［7］ 崔卓蘭，宋慧宇.論我國食品安全監管方式的多元化［J］.華南師范大學學報:社會科學版，2010(3)17-22，157.

［8］ 高小薔，張宏，張永慧.從食品衛生監督量化分級管理看我國食品衛生監督制度的改革［J］.中國食品衛生雜志，2002，14(5):23-25.

［9］ 楊衛國，黃彪，張永慧.食品衛生監督量化分級管理制度實施情況研究［J］.中國公共衛生管理，2005，21(6):463-464.

［10］ 李懷.發達國家食品安全監管體制及對我國的啟示［J］.東北財經大學學報，2005(1):3-8.

［11］ Regulation(EC)No.178/2002［S］.

［12］ Regulation(EC)No.852/2004［S］.

［13］ Regulation(EC)No.853/2004［S］.

［14］ Regulation(EC)No.882/2004［S］.

［15］ Regulation(EC)No.854/2004［S］.

［16］ 德國北威州消費者保護和食品安全局.食品企業分等分級監管制度 .［OL］.http://www.cvua-rrw.de/themen.html，2010.

［17］ 國家質檢總局.食品生產加工企業落實質量安全主體責任監督檢查規定［OL］.http://wenku.baidu.com/view/5fdd8e116edb6f1aff001ff7.html，2012.