人口老齡化和深化改革

林志遠

社會保障制度作為國家一項基本經(jīng)濟社會制度，必須具有長期發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，特別是在我國人口老齡化加快的新形勢下，在解決社會保障制度公平性的同時，必須更加注重解決可持續(xù)發(fā)展問題，積極應(yīng)對人口老齡化加快給社會保障制度帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，積極推進城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展。

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人口老齡化和深化政府改革

老齡化，是一個國家或者一個社會的老齡人口和失能人口的總量增長，導(dǎo)致占總?cè)丝诘谋壤^10%，并且還在不斷升高的一種社會現(xiàn)象。人口老齡化的到來，是工業(yè)化國家和平發(fā)展的必然，應(yīng)對人口老齡化的到來，政府必須進行徹底的改革，結(jié)束農(nóng)業(yè)社會的人治傳統(tǒng)，樹立工業(yè)化社會的法治規(guī)范，消除嚴重的行政低效和腐敗，充分動員人力資源，加入創(chuàng)造社會財富的勞動大軍，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的長期和可持續(xù)增長，否則就可能陷入國家財政嚴重衰竭，直至陷入嚴重政治動亂的深淵。

人口老齡化是工業(yè)化社會和平發(fā)展的必然規(guī)律，也是工業(yè)化社會的政府必須積極面對的現(xiàn)實社會問題。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，勞動和土地的生產(chǎn)率很低，但是人口生育率很高，一旦人口超過土地的承載，就要擴張領(lǐng)土，爆發(fā)戰(zhàn)爭，大批殺戮，加上技術(shù)落后生產(chǎn)力低下，醫(yī)療衛(wèi)生條件惡劣，大部分人口活不過40歲，所以不可能存在人口老齡化的問題。但是現(xiàn)代的工業(yè)化社會，醫(yī)療衛(wèi)生條件極大改善，大工業(yè)和大農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的各類消費品極大豐富，維護和平發(fā)展和協(xié)商解決國際矛盾成為主流，大規(guī)模戰(zhàn)爭殺戮成為罕見，人口壽命的普遍延長，就必然要出現(xiàn)人口老齡化的問題，導(dǎo)致老年和失能人口的數(shù)量大幅度增長，在職就業(yè)的勞動人口數(shù)量減少比率下降，平均每個勞動力撫養(yǎng)的社會人口成倍增加，對國家財政的分配體制和決定財政分配的政府決策機制形成嚴峻的挑戰(zhàn)。

美歐發(fā)達工業(yè)化國家的人口老齡化，發(fā)生在戰(zhàn)后嬰兒潮出生的人口到達60歲的時候。中國的老齡人口增長，有二個時段高峰，一個源自革命勝利50年代初的生育高峰，一個源自60和70年代計劃經(jīng)濟刺激下的生育高峰，當時出生的人口，他們現(xiàn)在開始進入老齡人口的行列，導(dǎo)致現(xiàn)在老齡人口的總量出現(xiàn)迅速增長和中央財政的社保負擔(dān)開始急劇增加的問題。60和70年代的人口高生育率，一個重要原因是計劃經(jīng)濟的消費品分配方式，即人口越多的家庭，可以分得越多，與他們的勞動能力和實際貢獻無關(guān)，導(dǎo)致困難時期城鄉(xiāng)人口越是窮困就越是大量生育的結(jié)果，現(xiàn)在這些多生的人口都要加入老齡的行列。政府的行政和事業(yè)單位，至今還是承襲計劃經(jīng)濟時代的做法，都是終身制的崗位，其中的50后人員退休，已經(jīng)成為急劇增長的財政負擔(dān)，而接下來還有更多60后和70后退休的財政負擔(dān)。

老齡和失能人口的增長，如果沒有人口生育的大幅度減少相對抵，結(jié)果必然是總?cè)丝诘脑鲩L。人口壽命平均35歲的國家，發(fā)展到平均壽命70歲的階段，即使生育率與死亡率持平，人口的總量也要增加一倍?？?cè)丝谠鲩L，超過土地和自然條件的承載力，人類在農(nóng)業(yè)社會有過的辦法，如比較早期的擴張宗教組織，勸人節(jié)欲以減少生育，或者通過宗教極端宣傳，發(fā)動宗教戰(zhàn)爭和種族仇殺，使得人口迅速減少。比較近期的則有發(fā)動戰(zhàn)爭，擴張領(lǐng)土，進行大規(guī)模的戰(zhàn)爭屠殺。但一進入現(xiàn)代的工業(yè)化社會，就完全依靠科技進步來解決問題了，包括為節(jié)制人口生育提供積極有效的避孕手段;通過科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和規(guī)模化生產(chǎn)，不斷降低人工成本和資源消耗，迅速增加各類消費品的供給;通過機械化、信息化和自動化的廣泛應(yīng)用，大幅度減少對各種重體力和重復(fù)勞動的需要。

工業(yè)化社會的中央政府，依靠有效立法獲得權(quán)力，依靠有效立法管理國家，而不是依靠擁有龐大的人員隊伍獲得統(tǒng)治地位和管理國家。屬于13億人口的我國中央政府，下轄33個省市自治區(qū)，尤其需要依靠科學(xué)立法管理國家。政府消耗人力資源，產(chǎn)出政策和法律，但是政府不生產(chǎn)商品和提供商業(yè)服務(wù)，大量人力資源消耗在政府部門，必然減少產(chǎn)業(yè)部門的人力資源和產(chǎn)值創(chuàng)造。政府消耗大量的人力資源，缺少有效解決現(xiàn)實問題的政策措施和法律法規(guī)，一旦人口老齡化加速到來，中央財政穩(wěn)定的社會秩序就難以維系。建立健全全民的基本養(yǎng)老保障，積極消除人力資源在全國流動和行業(yè)間流動的社保門檻，從而為政府部門大幅度減少人力資源消耗，促進人力資源流向市場部門和落后地區(qū)，增進國民產(chǎn)值的創(chuàng)造，提供一個非常必要的條件。

人口老齡化的社會，也有積極的因素，就是各種有價值的專業(yè)知識、經(jīng)驗、技術(shù)、信息和智慧大量積累，但是讓這些積極因素發(fā)揮作用，維護社會經(jīng)濟的長期穩(wěn)定和可持續(xù)增長，必須有全面深化的政府改革，依靠立法嚴格約束政府的公權(quán)力行使。當今世界，不同文化背景的國家，很難選擇相同的工業(yè)化道路。發(fā)達工業(yè)化國家的成功經(jīng)驗，是通過積極解決問題的政府改革，讓老齡化社會的積極因素得到充分發(fā)揮，減少政府消耗，壯大創(chuàng)造財富的人力資源，因此跨越中等收入國家的陷阱，實現(xiàn)長期的可持續(xù)發(fā)展。一些貧窮落后的欠發(fā)達國家，歷史負擔(dān)深重，很難自主推出深化改革的措施，只能長期停留在內(nèi)外戰(zhàn)禍頻繁的落后農(nóng)業(yè)社會。大批中等收入國家，依靠資源出口、加工貿(mào)易和技術(shù)引進，加入了世界的工業(yè)化潮流，實現(xiàn)了全民溫飽和小康的目標，但是一旦推進政府改革，又往往陷入政治動亂的嚴重局面。

環(huán)顧全球，政府改革的最大阻力，來自意識形態(tài)領(lǐng)域或明或暗的誤導(dǎo)性宣傳。各種不同的宗教和宗派組織、地方氏族勢力、文化宣傳和教育機構(gòu)、政黨和黨派勢力等等，他們維護掌握公權(quán)力的既得利益人群，沒有人愿意放棄手中的公共權(quán)力，他們的公權(quán)力索求和利益沖突，造成意識形態(tài)的嚴重分裂和政府權(quán)力的嚴重分割，阻礙中央政府強化司法和統(tǒng)一財政的改革。發(fā)達工業(yè)化國家的歷史，建立強有力的中央國家政權(quán)，克服意識形態(tài)的阻力，統(tǒng)一司法和財政，前后經(jīng)歷了上百年的時間。進入21世紀，信奉伊斯蘭教的很多中東阿拉伯國家，幾乎全都陷入了政府與民間武裝發(fā)生沖突和民間武裝互相沖突的嚴重動亂局面，之前他們都有過幾十年的工業(yè)化發(fā)展，達到人均收入超過4000美元的中等發(fā)達水平，但是嚴重的貧富差距和地區(qū)差距，復(fù)雜的宗教派別和政黨派別，使他們很難推進政府改革，擺脫推倒重來的陷阱。

中國是農(nóng)業(yè)社會歷史悠久的國家，有2000多年建立中央政府的經(jīng)驗，但是依靠農(nóng)業(yè)文化的傳統(tǒng)，無法解決當前工業(yè)化社會面對的人口老齡化問題。中國的計劃經(jīng)濟一定意義上也是農(nóng)業(yè)社會中央集權(quán)高度發(fā)達的延伸，但是終因國民經(jīng)濟瀕臨崩潰的邊緣而難以延續(xù)。1978年改革開放，開始邁出延伸新興工業(yè)化的步伐，30多年的經(jīng)濟建設(shè)取得輝煌成就，但是政府改革始終困難重重。計劃經(jīng)濟面對一代青年人的就業(yè)問題，就難以為繼，改成市場經(jīng)濟才解決了問題，但現(xiàn)在是市場經(jīng)濟條件下的人口老齡化問題。根據(jù)人類歷史積累的所有經(jīng)驗，只有改革政府，才能解決問題，依靠科技進步來解決問題。像中國這樣的進入工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)型國家必須進行深化的政府改革。

——建立全民的社會養(yǎng)老基本保障，提高全民的社會凝聚力，克服人力資源跨部門跨地區(qū)流動的社保門檻，促進充分流動和優(yōu)化配置，壯大高效和創(chuàng)新的人力資源隊伍。

——走法治取代人治的道路，強化中央政府的統(tǒng)一司法地位，依靠科學(xué)立法嚴格規(guī)范和約束各級政府的微觀行為，清除和預(yù)防各種行政人事的腐敗。

——改革財政體制，明確政府責(zé)任和考核標準，撤銷履職無效、職責(zé)重復(fù)和業(yè)績無法考核的政府機構(gòu)和崗位，大幅度削減政府行政編制，撤銷全部事業(yè)單位的行政編制，大力支持為出臺有效的法律法規(guī)進行的科學(xué)研究，充分依靠科學(xué)有效的立法，取代各種人工的行政審批，充分利用辦公自動化和信息化的科技應(yīng)用普及，大幅度減少政府部門的辦公人員和人力資源消耗。政府改革難以一蹴而就，上屆政府雖采取一些措施，但成效不大，致使政府行政編制和人員隊伍加速膨脹，各種鋪張浪費和人事腐敗大肆泛濫，給本屆政府留下沉重的財政包袱和巨大的政府債務(wù)。

2014年新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子推出強化法治、約束政府、下放行政審批和讓事業(yè)單位參加城鎮(zhèn)社保的改革思路，但是具體落實行動，仍然面對很大阻力，尤其是中央部委班子一如既往，始終缺乏積極落實的有效措施。而如今，人口老齡化正在加速到來，財政壓力繼續(xù)增大，剩下的時間已經(jīng)不多，任何反對政府改革、等待觀望、甚至倒行逆施的選擇，都只能把中國導(dǎo)向更加困難的局面。唯有堅定不移的決心，調(diào)動一切積極因素克服阻力加快改革，才能給中國帶來一個更加光輝燦爛的明天。

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人口老齡化和財政改革

中國現(xiàn)在60歲以上的老齡人口已經(jīng)超過總?cè)丝诘?0%，大城市的老齡和失能人口已經(jīng)接近20%，并且還在迅速增加。2013年中央財政的社保養(yǎng)老開支超過財政預(yù)算開支總額的10%，增長14.6%。按照這個速度，5年就要增加一倍，7年增加二倍，即使財政收入繼續(xù)增長，也會很快超過預(yù)算總額的30%。但是2013年中央政府的常規(guī)性財政收入就已經(jīng)停止增長，總額7.1%的增長，完全來自不可持續(xù)的一次性補繳收入，2014年的財政形勢必將更加嚴峻。根據(jù)目前的趨勢，若無積極有效的財政改革，財政收入就可能很快難以為繼，再次出現(xiàn)計劃經(jīng)濟時期中央財政面臨的困局。

全社會的人口老齡化與政府的財政收支，關(guān)系為什么這么密切？有兩個直接的原因，其一是現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保障體系，只有企業(yè)職工參加城鎮(zhèn)社保，依靠在崗的職工和單位一起繳費，供退休的職工領(lǐng)取養(yǎng)老金，而政府和事業(yè)單位不參加城鎮(zhèn)社保，沒有在崗人員和單位為他們繳費，只能由國家財政全部包下來，退休人員增多和養(yǎng)老金標準提高，都要直接增加國家財政的預(yù)算開支。其二是現(xiàn)行的財政體制，自從國企改革撤銷行政編制從政府分離出去之后，財政還一直包養(yǎng)政府的行政和事業(yè)單位，這些機構(gòu)和單位的人員編制高度膨脹，估計已有超過4000萬的在編在崗人員，按平均25歲參加工作，男女平均58歲退休和平均壽命85歲計算，退休人員將會最終達到3200多萬人，接近全國1.3億老齡人口的25%，若不進行財政改革，他們的退休養(yǎng)老將是一個無法承受的巨大財政負擔(dān)。

上屆政府曾經(jīng)聲稱，政府還有很多財政金融的政策儲備，足以應(yīng)對各種困難局面，但真實的情況并非如此。首先政府債務(wù)巨大，債務(wù)成本高企，限制了繼續(xù)舉債彌補財政赤字的選擇。其次是企業(yè)稅費負擔(dān)沉重，利潤下降投資減少，已經(jīng)接近稅率上升導(dǎo)致稅基縮小的階段，無法繼續(xù)增加財政的稅費來源。第三是土地財政開始衰退，在經(jīng)歷了十幾年的高速增長之后，現(xiàn)在開始進入賣地越多，成本越高、地價越跌的階段，無法繼續(xù)彌補不斷擴大的財政赤字。第四是房地產(chǎn)業(yè)的投資衰退，會有自我加速的累積效應(yīng)，如不開征不動產(chǎn)稅彌補財政赤字，則很難避免房價暴跌，引發(fā)金融危機的問題，使得財政更加艱難。最后，外部環(huán)境不利，出口產(chǎn)品科技含量低，導(dǎo)致貿(mào)易收入減少，也直接影響財政的收入。

當前能夠扭轉(zhuǎn)財政頹勢的只有走深化改革的道路。在筆者看來，當前財政改革的路徑應(yīng)該是：

第一是要大幅度削減中央政府的行政編制。不僅要撤銷全部事業(yè)單位的行政編制，而且還要撤銷已經(jīng)下放了行政審批權(quán)的全部政府機構(gòu)和人員，撤銷全部沒有明確職責(zé)范圍、工作業(yè)績無法考核、行政低效的政府機構(gòu)，徹底結(jié)束中央財政包養(yǎng)政黨和政府、計劃和市場四套機構(gòu)班子的預(yù)算體制。

第二要徹底改革中央財政的預(yù)算支付渠道。嚴格規(guī)范和大幅度壓縮在編在崗人員的開支渠道，嚴格規(guī)范和擴大政府的合同采購渠道，通過合同采購的公開透明渠道，增加財政投入，促進科技、教育和衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的民營化產(chǎn)權(quán)重組和加快發(fā)展。

第三要推動社保改革，想辦法徹底消除人力資源在政府部門和非政府部門之間，以及在不同地區(qū)之間自由流動的社保障礙，促進人力資源跨省區(qū)跨行業(yè)的全國流動，大幅度減少政府部門的人力資源消耗，讓盡可能多的人力資源轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造社會價值的各類產(chǎn)業(yè)部門。

在上述財政改革路徑中，削減政府行政編制和調(diào)整財政分配渠道的改革尤其困難。新中國的政府機構(gòu)，從建國初期開始，經(jīng)過計劃時代和改革開放，再到現(xiàn)在的市場經(jīng)濟，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會走過來，至今都還一直沒有徹底進行過適應(yīng)工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)型改革。農(nóng)業(yè)社會的政治體制是官本位當?shù)?，官本位下，政府的組織人事、機構(gòu)編制和財政分配，一切圍繞抓權(quán)、分權(quán)、攬權(quán)和用權(quán)的需要，完全無視工業(yè)化社會政府履行社會分工職責(zé)和服務(wù)公共利益的需要，廣大民眾對政府的批評和要求，也全都變成了組織人事部門濫設(shè)機構(gòu)編制、肆意擴張行政審批、浪費政府資源和與民爭利的實踐。過分集中的政治體制，與工業(yè)化社會發(fā)展的民主民生要求和法治效率要求無法調(diào)和，計劃經(jīng)濟就是農(nóng)業(yè)社會官本位發(fā)展到極致的結(jié)果，現(xiàn)在雖然讓位市場經(jīng)濟，但要削減政府編制，改革財政分配渠道，走法治取代人治的道路，消除千年的官本位的影響，困難還是顯而易見的。