市場在資源配置中能否起決定作用關鍵在政府職能轉變

周紹朋

不同的資源配置方式，決定著人們采用不同的手段解決人類社會發展，以及經濟學要解決和回答的幾個根本問題，即社會生產什么，生產多少和為誰生產的問題。使市場在資源配置中起決定性作用，就是主要由市場本身來決定社會生產什么，生產多少和為誰生產；而使市場在資源配置中發揮基礎性作用，則是從市場的要求出發，由多方面共同決定社會生產什么，生產多少和為誰生產。很顯然，在發揮“基礎性作用”和發揮“決定性作用”情況下，資源配置的主體和范圍是不完全相同的。也正是從這個意義上，黨的十八大提出了深化經濟體制改革的核心問題仍然是正確處理政府和市場的關系問題。十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，則為正確處理二者關系指出了方向，并提出了基本目標。

市場在資源配置中起決定性作用

關鍵在于政府發揮什么樣的作用

市場能夠在資源配置中發揮什么作用，首先取決于政府發揮什么作用，這實際上就是要正確處理好“兩只手”的關系問題。正是由于這一點，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》才在提出使市場在資源配置中起決定性作用的同時，還提出了更好發揮政府作用的問題。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用是辯證統一的，而不是矛盾的。為了能夠使市場在資源配置中起決定性作用，中央對堅持和完善基本經濟制度、加快完善現代市場體系、加快轉變政府職能、深化財稅體制改革、健全城鄉發展一體化體制機制和構建開放型經濟體制等進行了詳細的論述和規定。其中，加快轉變政府職能對于使市場在資源配置中起決定性作用，意義重大。

在以往黨的重要文獻里，通常把政府職能概括為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。經濟調節主要是指宏觀經濟調控，其權力主要掌握在中央政府手里；市場監管，主要是微觀規制，是各級政府共同的一項重要職責。這次中央指出，政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。可以看出，對政府職能的概括除了過去的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務外，又增加了一項環境保護。并且強調中央政府要加強宏觀調控職責和能力，地方政府則要加強其他四項職責。這不僅明確了政府職責的范圍，而且明確了各級政府職責的重點。

同時，中央還指出，要全面正確履行政府職能，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。這就把政府的職能限定在了彌補市場失靈的這個大框架內，從而為使市場在資源配置中起決定性作用創造了前提條件。

市場在資源配置中起決定性作用

還取決于政府如何發揮作用

市場能否真正在資源配置中起決定性作用，除了取決于政府發揮什么樣的作用外，還取決于政府如何發揮作用。政府各方面的職能，特別是經濟管理職能如何發揮，都對市場在資源配置中的作用產生重要影響。

宏觀經濟調控是中央政府的一項重要經濟管理職能。宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性、系統性風險，穩定市場預期，實現經濟持續健康發展。毫無疑問，宏觀經濟調控對資源配置會產生重大影響。然而，宏觀調控的主體又是政府，如果宏觀調控的方向、力度、重點，以及方式、方法、手段、工具把握和運用得不好，就會直接影響市場在資源配置中的決定性作用的發揮。為了使宏觀經濟調控與發揮市場在資源配置中的決定性作用相一致，首先必須建立健全科學高效的宏觀調控體系。正如《決定》指出的，要健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，推進宏觀調控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性。形成參與國際宏觀經濟政策協調的機制，推動國際經濟治理結構完善。這里需要特別強調的是，宏觀經濟調控可以運用經濟手段和法律手段，也可以運用像行政審批那樣的行政手段，但我認為在非市場失靈的領域，一般只能運用經濟手段和法律手段，而慎用行政手段。否則，就會影響市場配置資源的決定性作用的有效發揮。

為了使宏觀經濟調控與發揮市場在資源配置中的決定性作用相一致，還要特別注意防止宏觀經濟調控中的政府失靈。在市場經濟條件下，政府的一項重要功能就是彌補市場失靈。然而，政府也不是萬能的，在彌補市場失靈的同時，政府自身也會失靈。就宏觀經濟調控而言，這種失靈主要表現在：首先是宏觀經濟調控的結果不能實現預期目標。在實際工作中，這種情況是經常發生的。它不僅包括經濟的實際運行沒能達到調控目標，也包括經濟的實際運行超過調控目標太多，從而為以后的發展留下了后遺癥。其次是宏觀經濟調控雖然達到預期目標，但效率較低，代價較大，導致資源未得到有效配置。不容回避，這種情況在應對世界金融危機的某些時段也曾出現過。還有就是宏觀經濟調控能達到目標，同時也比較有效率，但卻損害了市場效率或社會公平目標的實現等等。以上只是宏觀經濟調控中政府失靈的幾種主要表現。實際上，宏觀經濟調控中政府失靈的現象是隨處可見的，只不過有些失靈是局部的，沒有引起人們的足夠注意罷了。宏觀經濟調控中政府失靈的主要原因是：首先是政府行為目標與社會公共目標存在一定差異。如對住房價格的調控，就明顯存在這個問題。其次是宏觀經濟調控政策存在滯后效應。在宏觀經濟調控中，這個問題往往被忽視，從而使調控急于求成，造成嚴重后果。再次是政府干預過度。正是為了解決這方面的問題，中央對宏觀經濟調控的主要任務進一步做出了明確規定；此外還有微觀經濟主體對宏觀經濟政策反應不敏感或不接受調控等。這主要是由于改革還不到位，市場機制還不完善，從而使得運用經濟手段的調控不能發揮應有的作用。為了有效解決宏觀經濟調控中的政府失靈問題，必須切實做到以下幾點：正確確定宏觀經濟調控目標；把握好宏觀調控的重點和力度；搞好各項宏觀政策的協調配合；宏觀經濟政策要積極穩?。簧饔眯姓侄危乐拐轿坏鹊??？梢哉f，這些問題在《決定》中都有具體體現。

市場監管是政府的另一項重要經濟管理職能。市場監管也與資源配置密切相關，如果監管不力，也會直接影響資源配置的方向、結構和效率。市場監管屬于政府對經濟活動的微觀規制，其主體當然也是政府。微觀規制的范圍，既包括市場能夠發揮作用的領域，也包括市場失靈的領域。在市場能夠發揮作用的領域，規制應主要運用經濟手段和法律手段，而在市場失靈的領域，則應主要運用法律手段和行政手段。

進行有效的市場監管，首先要制定市場規則，如市場準入規則、交易規則、競爭規則和市場退出規則等。這些都直接或間接地影響著市場對資源的配置。在建立健全了各項規則之后，各級政府就要按照規則對市場主體和市場行為進行監管，誰違反了規則，誰就要受到相應的處罰，既包括經濟處罰和法律處罰，也包括行政處罰。處罰本身也必須有客觀的依據和標準。

進行有效的市場監管，還必須建立健全各種法律、法規、制度和標準。如技術、質量、安全和知識產權等各方面的法律、法規、制度和標準。有了這些法律、法規、制度和標準，各級政府就要履行好市場監管的責任。對各種違反法律、法規、制度和標準的行為，要給予相應的處罰；對監管不力和違反監管規定的政府部門和有關人員，也應給予相應的處罰。在以往的市場監管中，執法力度不夠是監管不到位的一個重要表現。

對那些自然壟斷行業的產品質量、技術標準、服務水平和產品定價等應由政府制定專門的規定進行監管。自然壟斷是由行業和企業的生產技術特點決定的，政府對他們承擔著更多的市場監管責任。那些競爭行業可以通過競爭解決的問題，如服務水平和產品價格等問題，對自然壟斷行業，也必須通過政府的規制加以解決。

社會管理主要是維護社會運行秩序的，它基本不影響資源的配置，但社會管理本身則需使用一定的資源，這些資源的配置需根據社會管理的需要加以決定，其中關鍵的問題是要提高它們的使用效率。

公共服務，特別是公共物品的提供，基本上是屬于市場失靈的領域。在這個領域，政府要充分發揮自己獨特的作用。其中純粹的公共物品和公共服務，要由政府無償向社會提供；準公共產品和服務，則應由政府和市場共同提供。但無論是純粹的公共產品和服務，還是準公共產品和服務，都必須注意提高資源的配置效率，既要盡可能滿足社會需要，又要注意節約資源，降低服務成本。為了提高公共服務和公共物品配置效率，必須深化這些領域的改革。如教育體制改革、醫療體制改革、社會保障管理體制改革等。公共物品和公共服務，有些可以由政府直接提供，但更多的則應由其他公共組織、社會組織和市場主體提供。其中，有償提供的準公共產品，不能以盈利為目的。為了保證那些提供公共產品（服務）和準公共產品（服務）機構的正常運行，政府可給予必要的經濟補貼。對這個領域的資源配置，主要應采取行政手段和法律手段。

環境保護也是政府特別是地方政府的一項極為重要的職能。從一定意義上說，環境保護主要是解決經濟運行中的外部性問題。對于經濟運行中產生的有利于環境保護的正外部性，政府要給予鼓勵、支持，必要時，還可以給予一定的經濟獎勵；對那些對環境保護不利的負外部性，如各種污染，要運用經濟手段、法律手段和行政手段進行治理。對那些社會無法承受和容忍的負外部性，如嚴重的土地污染、空氣污染和水污染等，必須通過法律手段和行政手段加以限制和禁止，而對于那些社會能夠承受而又無法避免的負外部性，則要通過經濟手段使其降低到最低限度，并由外部性的造成者繳納必要的費用，以便進行環境修復和補償。

可以肯定，如果各級政府都能夠在自己的職責范圍內更好地發揮作用，就一定能夠使市場在資源配置中真正起到決定性作用，從而使經濟體制更完善，資源配置更有效率、經濟更發展、環境更友好、社會更穩定、人民更幸福。

（作者：國家行政學院經濟部教授）

責任編輯：沈 聰