基于政企雙贏“1+2+1”機制的“大建設”基層屬地管理實踐分析

楊宏

摘 ?要：電網建設是一項復雜的系統工程，基層供電企業全面參與電網建設是國網公司“大建設”體系建設的重要內容，是加快推進電網建設的客觀需要，是提升建設管理水平的重要舉措。基于政企雙贏的“1+2+1”機制的“大建設”基層供電企業屬地化管理，核心思維是構建企業及政府內外聯動方式，通過在項目可研階段、工程前期階段以及工程實施階段始終堅持政府主導原則，開展電網建設全過程管理工作，增強工程里程碑執行力，確保工程工期、造價可控，打造良好的內外部建設環境，使工程項目良性循環，最終實現政企雙贏。

關鍵詞：政企雙贏;“1+2+1”機制;“大建設”基層屬地管理

中圖分類號：F123.15 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1006-8937（2014）35-0033-02

1 ?工作描述

1.1 ?“1+2+1”機制的實施背景

基層供電企業從2008年開始承接電網建設協調工作，屬地化協調模式相比以往管理模式取得了明顯成效，促進了電網又好又快發展。但隨著電網建設外部環境的不斷變化，電網建設難度越來越大，特別是征地、拆遷等工作，嚴重影響輸變電工程按期投運，電網穩定運行面臨挑戰。

2008年以來，各類阻工日趨頻繁發生，造成工程被迫停工，工程里程碑進度難以控制。在建設任務仍然繁重、外部環境更趨復雜的情況下，電網建設需改變傳統管理模式，采取更加高效的方法推進屬地化協調工作。

基層供電企業參與電網建設協調工作經歷了以下幾個階段，如圖1所示。

從圖1可以看出，基層供電企業在電網建設協調中發揮出了越來越重要的作用。高效開展屬地化協調機制需要以重慶市電力公司要求的“整合公司資源，協同推進電網建設”為原則，建立以建設管理單位牽頭，屬地供電企業、設計、施工、監理單位緊密配合的建設協調機制，充分發揮屬地供電企業屬地協調優勢，探索解決工程建設中熱點、難點問題的有效辦法，提升屬地供電企業參與電網建設的主動性、積極性，提高電網建設的管理水平。

1.2 ? “1+2+1”機制理念

“1+2+1”即：一套保障、兩步控制和一個主導。

“一套保障”指的是屬地化協調需要與當地政府溝通成立領導機構、簽訂框架協議、出臺相關標準制度，保障整個屬地化協調工作的正常開展。

“兩步控制”指的是屬地供電企業需要在工程可研前期階段、工程前期階段深度介入其中，對兩個階段實施全過程控制，嚴格把關，減少協調工作量和難度。

“一個主導”指的是工程實施階段必須以政府主導屬地供電企業密切配合為方針，積極發揮政府優勢推動工程進度，化解協調、賠償、阻工難題。

1.3 ?“1+2+1”機制的目標

高效屬地化協調機制的建立服務于基層供電企業供區內的電網建設項目。該機制要求基層供電企業整合自身資源并依靠區縣政府和區縣政府相關部門，全面承辦電網建設征地、拆遷以及各種對外補賠償工作，最終實現電網建設有序推動和各項目標任務的全面完成。

1.4 ? “1+2+1”機制的實施需遵循的要求

1.4.1 ?加強組織領導，強化內部管理

屬地供電企業要建立主要領導為組長，分管領導具體負責工程前期工作組織體系，明確承辦機構，合理配置人員，定期組織召開會議，解決轄區內工程前期工作中存在的問題。要認真開展屬地供電企業參與初步設計內審制，堅持非設計變更原因變動線路路徑，屬地供電企業承擔主要責任的原則，把好設計關。負責履行好跨越房屋的協調職責，會同生產、營銷系統做好電網建設跨越停電與保供電的平衡工作。

1.4.2 ?堅持政府主導的原則，積極爭取改善外部建設環境

建立以區（縣）領導牽頭的各級電網建設協調小組，制定當地電網建設征地拆遷補賠償單項標準。

1.4.3 ?加強屬地供電企業各部門的協調配合

加強屬地供電企業規劃、基建、營銷、運維、調度等部門之間橫向協調配合，建立部門之間溝通互動，協調配合聯動機制，夯實推進電網建設工作順利開展的重要基礎。

1.4.4 ?敦促設計單位進一步加大設計工作深度

按照新的要求，設計單位要進一步加大可研、初設階段對跨越、賠償調查的廣度和深度，做到可研達到初設深度、初設達到施設深度。各屬地供電企業要全力支持配合，應從可研選址選線開始即參與輸變電工程建設，協調鄉鎮政府，全面踏勘變電站站址及線路路徑，細化線路跨越補（賠）償明細。確保設計評審時，做到審查不漏項、過程可追溯。

2 ?主要做法

該機制的建立分為三個階段，即構建保障體系階段、前期工作兩步控制階段、政府主導項目實施階段。

2.1 ?構建保障體系階段

①由區縣政府組建成立電網建設領導小組，組長由區政府主要領導擔任，作為該項工作的領導機構。

②成立電網建設指揮機構，機構掛靠在區縣經信委，配備專職人員，作為電網建設協調與補賠償實施領導機構。并成立鄉鎮一級的電網建設協調組，組長由鎮街主要領導擔任，配備專門工作人員。

③屬地供電企業與電網建設指揮機構簽訂《電網建設協調及補賠償工作委托辦理框架協議》，確定委托辦理工作內容及委托辦理方式。

④由區縣政府或電網建設指揮機構出臺《電網建設補賠償標準》，標準涵蓋塔基永久性占地、施工臨時用地、線路跨越、青苗及地面附著物、市政交通開挖、占用市政綠化用地、占用公共用地、搬遷弱電線路等補賠償。

⑤由電網建設指揮機構制定《電網項目建設協調及補賠償工作考核獎勵辦法》，并執行考核。

2.2 ?前期環節的兩步控制階段

2.2.1 ?項目前期階段控制

①屬地供電企業需根據項目建設環境以及建設當地歷年建設情況和屬地政府配合程度，確定項目的可行性。

②在項目選址選線階段，屬地供電企業將設計單位建議方案邀約屬地政府、鎮街、村社協商，確保項目選址選線得到認可，或按照屬地政府、鎮街、村社要求進行變更，避免規劃沖突。

③在建設單位與當地政府簽訂項目建設協議時，建設單位因征求屬地供電企業意見，減少屬地供電企業工作量，降低項目協調難度。

④設計單位需在確定項目選址選線后辦理沿線協議，在取得部門認可的基礎上，需進一步取得屬地鎮街認可，一般情況不得跨越房屋。

⑤設計單位需向國土部門核實項目用地是否納入當地鎮街總規，并取得書面意見。屬地供電企業委托有調規資質單位對項目用地辦理國土預審。

⑥屬地供電企業參加項目可研內審，就項目可研及投資估算提出修改意見。

2.2.2 ?工程前期階段控制

①屬地供電企業組織設計單位及屬地鎮街討論確定線路桿塔選型、桿塔定位及線路走廊是否合理。如不便于開展協調工作，應進行適當變更。

②屬地供電企業組織設計單位及屬地鎮街村社查勘現場，詳細統計協調工作量及補賠償工作量，列出清單，計列金額，屬地供電企業、屬地鎮街、設計單位三方簽字認可。

③屬地供電企業組織電網建設指揮部或當地區縣電網建設協調補賠償牽頭部門簽訂《項目屬地協調及補賠償委托辦理協議》，明確工作內容、時間節點等細節。

④屬地供電企業將《項目屬地協調及補賠償委托辦理協議》抄送設計單位，將費用列入概算。或者設計單位按照當地區縣出臺的《電網建設補賠償標準》，根據屬地供電企業、屬地鎮街、設計單位三方簽字認可的協調及補賠償工作量清單計列費用至概算。

⑤屬地供電企業參加項目初設內審，就項目初設文件及概算提出修改意見。

2.3 ?政府主導項目實施階段

①電網建設指揮部組建成立項目建設協調及補賠償項目部。項目部包括指揮部專職協調人員數名，鎮街兼職協調人員數名，屬地供電營業所協調人員，政府各參建、涉建單位參與。

②為充分調動鎮街協調組工作積極性，電網建設指揮部以限額據實發生方式下達工作費用。

③工程開工前屬地鎮街應組織當地村社及其它涉及補賠償單位召開補賠償啟動會，介紹工程建設必要性、合法性，公開補賠償標準，公示補賠償清單。

④鎮街協調組按照電網指揮部下達的工作進度開展施工準備階段的補賠償工作，確保工程按照里程碑計劃開工。

⑤施工過程的協調及補賠償工作由施工單位報屬地供電企業審查后實施，零星跨越、阻工、補賠償工作及帶電跨越電力線路由施工單位自行完成。經屬地供電企業審查后屬于群體性阻工、難點跨越、大面積補賠償工作由屬地供電企業申報電網建設指揮部實施協調及補賠償工作，施工單位予以密切配合。停電跨越電力線路由施工單位到產權單位辦理手續，屬地供電企業予以配合。

3 ?特色和亮點

3.1 ?以“一套保障”實現了“三轉變”

轉變了企業內部管理模式，通過整合企業內部資源，共同服務電網建設，電網建設不再是基層專業管理部門孤軍奮戰;轉變了區縣政府電網建設管理觀念，區縣政府“重立項，輕過程”的傳統管理思維向項目全過程管理進行過渡;轉變了電網建設外部環境，把電網建設打造為“政府民生工程”的良好形象，容易取得涉建居民的理解和支持。

3.2 ?以“兩步控制”實現了“三降低”

項目可研階段與當地政府的有效溝通，方案的優化選擇，項目初設階段的設備材料選型，降低了設計變更的發生機率，降低了需協調和補賠償的工作量，降低了協調和補賠償的工作難度。

3.3 ?以“一個主導”實現了“三提高”

工程實施階段由區縣政府主導開展協調及補賠償工作，提高了工程里程碑進度執行力，提高了工程造價控制力，提高了難點阻工的化解力。

參考文獻：

[1] 尹振東，聶輝華，桂林.垂直管理與屬地管理的選擇：政企關系的視角[J].世界經濟文匯，2011，（6）.

2.2 ?前期環節的兩步控制階段

2.2.1 ?項目前期階段控制

①屬地供電企業需根據項目建設環境以及建設當地歷年建設情況和屬地政府配合程度，確定項目的可行性。

②在項目選址選線階段，屬地供電企業將設計單位建議方案邀約屬地政府、鎮街、村社協商，確保項目選址選線得到認可，或按照屬地政府、鎮街、村社要求進行變更，避免規劃沖突。

③在建設單位與當地政府簽訂項目建設協議時，建設單位因征求屬地供電企業意見，減少屬地供電企業工作量，降低項目協調難度。

④設計單位需在確定項目選址選線后辦理沿線協議，在取得部門認可的基礎上，需進一步取得屬地鎮街認可，一般情況不得跨越房屋。

⑤設計單位需向國土部門核實項目用地是否納入當地鎮街總規，并取得書面意見。屬地供電企業委托有調規資質單位對項目用地辦理國土預審。

⑥屬地供電企業參加項目可研內審，就項目可研及投資估算提出修改意見。

2.2.2 ?工程前期階段控制

①屬地供電企業組織設計單位及屬地鎮街討論確定線路桿塔選型、桿塔定位及線路走廊是否合理。如不便于開展協調工作，應進行適當變更。

②屬地供電企業組織設計單位及屬地鎮街村社查勘現場，詳細統計協調工作量及補賠償工作量，列出清單，計列金額，屬地供電企業、屬地鎮街、設計單位三方簽字認可。

③屬地供電企業組織電網建設指揮部或當地區縣電網建設協調補賠償牽頭部門簽訂《項目屬地協調及補賠償委托辦理協議》，明確工作內容、時間節點等細節。

④屬地供電企業將《項目屬地協調及補賠償委托辦理協議》抄送設計單位，將費用列入概算。或者設計單位按照當地區縣出臺的《電網建設補賠償標準》，根據屬地供電企業、屬地鎮街、設計單位三方簽字認可的協調及補賠償工作量清單計列費用至概算。

⑤屬地供電企業參加項目初設內審，就項目初設文件及概算提出修改意見。

2.3 ?政府主導項目實施階段

①電網建設指揮部組建成立項目建設協調及補賠償項目部。項目部包括指揮部專職協調人員數名，鎮街兼職協調人員數名，屬地供電營業所協調人員，政府各參建、涉建單位參與。

②為充分調動鎮街協調組工作積極性，電網建設指揮部以限額據實發生方式下達工作費用。

③工程開工前屬地鎮街應組織當地村社及其它涉及補賠償單位召開補賠償啟動會，介紹工程建設必要性、合法性，公開補賠償標準，公示補賠償清單。

④鎮街協調組按照電網指揮部下達的工作進度開展施工準備階段的補賠償工作，確保工程按照里程碑計劃開工。

⑤施工過程的協調及補賠償工作由施工單位報屬地供電企業審查后實施，零星跨越、阻工、補賠償工作及帶電跨越電力線路由施工單位自行完成。經屬地供電企業審查后屬于群體性阻工、難點跨越、大面積補賠償工作由屬地供電企業申報電網建設指揮部實施協調及補賠償工作，施工單位予以密切配合。停電跨越電力線路由施工單位到產權單位辦理手續，屬地供電企業予以配合。

3 ?特色和亮點

3.1 ?以“一套保障”實現了“三轉變”

轉變了企業內部管理模式，通過整合企業內部資源，共同服務電網建設，電網建設不再是基層專業管理部門孤軍奮戰;轉變了區縣政府電網建設管理觀念，區縣政府“重立項，輕過程”的傳統管理思維向項目全過程管理進行過渡;轉變了電網建設外部環境，把電網建設打造為“政府民生工程”的良好形象，容易取得涉建居民的理解和支持。

3.2 ?以“兩步控制”實現了“三降低”

項目可研階段與當地政府的有效溝通，方案的優化選擇，項目初設階段的設備材料選型，降低了設計變更的發生機率，降低了需協調和補賠償的工作量，降低了協調和補賠償的工作難度。

3.3 ?以“一個主導”實現了“三提高”

工程實施階段由區縣政府主導開展協調及補賠償工作，提高了工程里程碑進度執行力，提高了工程造價控制力，提高了難點阻工的化解力。

參考文獻：

[1] 尹振東，聶輝華，桂林.垂直管理與屬地管理的選擇：政企關系的視角[J].世界經濟文匯，2011，（6）.

2.2 ?前期環節的兩步控制階段

2.2.1 ?項目前期階段控制

①屬地供電企業需根據項目建設環境以及建設當地歷年建設情況和屬地政府配合程度，確定項目的可行性。

②在項目選址選線階段，屬地供電企業將設計單位建議方案邀約屬地政府、鎮街、村社協商，確保項目選址選線得到認可，或按照屬地政府、鎮街、村社要求進行變更，避免規劃沖突。

③在建設單位與當地政府簽訂項目建設協議時，建設單位因征求屬地供電企業意見，減少屬地供電企業工作量，降低項目協調難度。

④設計單位需在確定項目選址選線后辦理沿線協議，在取得部門認可的基礎上，需進一步取得屬地鎮街認可，一般情況不得跨越房屋。

⑤設計單位需向國土部門核實項目用地是否納入當地鎮街總規，并取得書面意見。屬地供電企業委托有調規資質單位對項目用地辦理國土預審。

⑥屬地供電企業參加項目可研內審，就項目可研及投資估算提出修改意見。

2.2.2 ?工程前期階段控制

①屬地供電企業組織設計單位及屬地鎮街討論確定線路桿塔選型、桿塔定位及線路走廊是否合理。如不便于開展協調工作，應進行適當變更。

②屬地供電企業組織設計單位及屬地鎮街村社查勘現場，詳細統計協調工作量及補賠償工作量，列出清單，計列金額，屬地供電企業、屬地鎮街、設計單位三方簽字認可。

③屬地供電企業組織電網建設指揮部或當地區縣電網建設協調補賠償牽頭部門簽訂《項目屬地協調及補賠償委托辦理協議》，明確工作內容、時間節點等細節。

④屬地供電企業將《項目屬地協調及補賠償委托辦理協議》抄送設計單位，將費用列入概算。或者設計單位按照當地區縣出臺的《電網建設補賠償標準》，根據屬地供電企業、屬地鎮街、設計單位三方簽字認可的協調及補賠償工作量清單計列費用至概算。

⑤屬地供電企業參加項目初設內審，就項目初設文件及概算提出修改意見。

2.3 ?政府主導項目實施階段

①電網建設指揮部組建成立項目建設協調及補賠償項目部。項目部包括指揮部專職協調人員數名，鎮街兼職協調人員數名，屬地供電營業所協調人員，政府各參建、涉建單位參與。

②為充分調動鎮街協調組工作積極性，電網建設指揮部以限額據實發生方式下達工作費用。

③工程開工前屬地鎮街應組織當地村社及其它涉及補賠償單位召開補賠償啟動會，介紹工程建設必要性、合法性，公開補賠償標準，公示補賠償清單。

④鎮街協調組按照電網指揮部下達的工作進度開展施工準備階段的補賠償工作，確保工程按照里程碑計劃開工。

⑤施工過程的協調及補賠償工作由施工單位報屬地供電企業審查后實施，零星跨越、阻工、補賠償工作及帶電跨越電力線路由施工單位自行完成。經屬地供電企業審查后屬于群體性阻工、難點跨越、大面積補賠償工作由屬地供電企業申報電網建設指揮部實施協調及補賠償工作，施工單位予以密切配合。停電跨越電力線路由施工單位到產權單位辦理手續，屬地供電企業予以配合。

3 ?特色和亮點

3.1 ?以“一套保障”實現了“三轉變”

轉變了企業內部管理模式，通過整合企業內部資源，共同服務電網建設，電網建設不再是基層專業管理部門孤軍奮戰;轉變了區縣政府電網建設管理觀念，區縣政府“重立項，輕過程”的傳統管理思維向項目全過程管理進行過渡;轉變了電網建設外部環境，把電網建設打造為“政府民生工程”的良好形象，容易取得涉建居民的理解和支持。

3.2 ?以“兩步控制”實現了“三降低”

項目可研階段與當地政府的有效溝通，方案的優化選擇，項目初設階段的設備材料選型，降低了設計變更的發生機率，降低了需協調和補賠償的工作量，降低了協調和補賠償的工作難度。

3.3 ?以“一個主導”實現了“三提高”

工程實施階段由區縣政府主導開展協調及補賠償工作，提高了工程里程碑進度執行力，提高了工程造價控制力，提高了難點阻工的化解力。

參考文獻：

[1] 尹振東，聶輝華，桂林.垂直管理與屬地管理的選擇：政企關系的視角[J].世界經濟文匯，2011，（6）.