新形勢(shì)下一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作路徑探析

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摘 ?要：自2008年國家啟動(dòng)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作試點(diǎn)以來，有效地促進(jìn)了農(nóng)村小型水利、村內(nèi)道路、垃圾處理和文體場所等公共性基礎(chǔ)設(shè)施的大建設(shè)大發(fā)展，為公共財(cái)政直接投入農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)搭建了新的平臺(tái)，階段性成效越發(fā)明顯。但在當(dāng)前新的形勢(shì)下，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作仍存在諸如資金供給稀缺性、項(xiàng)目后期管護(hù)體制待完善及加快轉(zhuǎn)型升級(jí)等基礎(chǔ)性難題亟待突破。為此，對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作實(shí)踐路徑進(jìn)行探討，具有充分的必要性。

關(guān)鍵詞：一事一議;財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ);工作路徑

中圖分類號(hào)：F812 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1006-8937（2014）35-0142-02

1 ?政策概述：背景與內(nèi)涵

1.1 ?政策背景

2000年以前，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)主要依靠村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌及農(nóng)村勞動(dòng)積累工、義務(wù)工來解決勞資投入問題;2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的工作通知，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和義務(wù)工也隨之被取消，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)所需的資金和勞務(wù)則主要通過村民一事一議籌資籌勞的方式加以解決。但就總體而言，村民民主議事工作開展效率并不高，尤其是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的中西部一些民族貧困地區(qū)，形勢(shì)則更為嚴(yán)峻，村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本處于停滯的狀態(tài)，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向前發(fā)展。在此前提背景下，為破解后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入機(jī)制失靈的問題，2008年，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合啟動(dòng)了一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作。

1.2 ?政策內(nèi)涵

一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)作為新時(shí)期黨中央推出的又一項(xiàng)民生政策，對(duì)我國惠民政策體系完善性建設(shè)起到必要的補(bǔ)充作用。其內(nèi)涵體系主要包括五個(gè)部分：①獎(jiǎng)補(bǔ)原則。為確保財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作的規(guī)范性和民主性，財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作必須堅(jiān)持量力而行，民主決策，因地制宜和規(guī)范操作等工作原則;②獎(jiǎng)補(bǔ)條件。公共財(cái)政只對(duì)依照有關(guān)程序開展一事一議籌資籌勞，且未進(jìn)入現(xiàn)有支農(nóng)政策覆蓋范圍的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。其中民眾籌資籌勞是前提、未進(jìn)入現(xiàn)有支農(nóng)政策覆蓋范圍是關(guān)鍵;③獎(jiǎng)補(bǔ)程序。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)采取先建后補(bǔ)方式，主要分為村申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審、縣審核撥付三個(gè)基本環(huán)節(jié);④獎(jiǎng)補(bǔ)范圍。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)采取與其他支農(nóng)項(xiàng)目資金相結(jié)合的方式，具體補(bǔ)助范圍包括村內(nèi)道路、村內(nèi)小型水利（支渠以下的斗渠、毛渠、堰塘、橋涵、機(jī)電井、小型堤灌及排灌等）、村內(nèi)公共衛(wèi)生設(shè)施、村內(nèi)公共綠化四個(gè)大類;⑤獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，公共財(cái)政按籌資籌勞（按每個(gè)工日20元進(jìn)行折算）總額的三分之一給予獎(jiǎng)補(bǔ)，但國家級(jí)和省級(jí)貧困縣原則上不準(zhǔn)向民眾籌資。另外，對(duì)投入大、成本高、效果好的建設(shè)項(xiàng)目和老、少、邊、窮地區(qū)給予適當(dāng)傾斜和照顧。

2 ?政策實(shí)踐回顧：試點(diǎn)及成效

經(jīng)過幾年的試點(diǎn)推進(jìn)，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)在推動(dòng)村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)基層民主發(fā)展、以及探索公共財(cái)政直接投資農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面發(fā)揮了積極地作用，得到了廣大干部群眾的一致認(rèn)可。

具體可將政策試點(diǎn)過程劃為兩個(gè)階段進(jìn)行分析。

①2008年，為啟動(dòng)政策試點(diǎn)階段。2008年，國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財(cái)政部及農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》（國農(nóng)改[2008]2號(hào)）文件，并把黑龍江、河北、云南3個(gè)省納入第一批一事一議財(cái)政將補(bǔ)試點(diǎn)范圍，標(biāo)志著試點(diǎn)工作的正式啟動(dòng)。

②從2009年至2012年，為擴(kuò)大試點(diǎn)探索階段。根據(jù)《關(guān)于擴(kuò)大村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)的通知》國農(nóng)改[2009]3號(hào)文件規(guī)定，除已開展試點(diǎn)的3個(gè)省份外，再選擇江蘇、內(nèi)蒙古、湖南、安徽等7個(gè)省份在全省范圍內(nèi)開展試點(diǎn)，選擇湖北、廣西、甘肅、福建等7個(gè)省份在局部擴(kuò)大試點(diǎn)。

在此期間，一些省區(qū)縣已開始主動(dòng)探索財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的新方式，著手開展一事一議財(cái)政獎(jiǎng)集中連村建設(shè)試點(diǎn)。

比如，湖南省鳳凰縣根據(jù)《省綜改辦關(guān)于開展一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)集中連村建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，于2010年將該縣的臘爾山、兩林、禾庫、柳薄及米糧共5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)列為“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)集中連片”試點(diǎn)區(qū)，進(jìn)行整體推進(jìn)。2014年，鳳凰縣又把麻沖鄉(xiāng)的扭仁、翻身、老洞、竹山、下麻、上麻等10個(gè)分布相對(duì)集中的行政村納入“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)集中連村”建設(shè)試點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一申報(bào)、統(tǒng)一推進(jìn)。

至此，經(jīng)過幾年的政策宣傳、整章建制和試點(diǎn)推進(jìn)，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作步入了制度化和規(guī)范化軌道，逐漸從分散建設(shè)向整體推進(jìn)過渡，取得了巨大的成效。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008～2012年，全國共完工建成一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目135.9萬個(gè)，其中道路類項(xiàng)目66.24個(gè)，小型水利類33.98萬個(gè)，垃圾處理類項(xiàng)目6.25萬個(gè)，環(huán)境治理類項(xiàng)目10.46萬個(gè)，累計(jì)投入財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金1 697.8億元。

3 ?新形勢(shì)下的路徑探討：突破三大基礎(chǔ)性難題

伴隨建設(shè)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化等新戰(zhàn)略提出實(shí)施，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的未來發(fā)展提出了新的要求和理念。鑒于此，在新的形式下要想把一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作抓實(shí)抓出成效，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)著力解決好以下三個(gè)基礎(chǔ)性問題：

3.1 ?重點(diǎn)抓實(shí)投入長效機(jī)制建設(shè)，著力破解資金供給稀

缺性難題

政策試點(diǎn)改革能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵還是要看有沒有充裕的物質(zhì)資金作為前提基礎(chǔ)，有沒有建立一個(gè)穩(wěn)定和可持續(xù)的資金供給保障機(jī)制，否則就會(huì)成為無根之木和無米之炊。而這恰恰也是一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作試點(diǎn)過程中亟待突破的一個(gè)基礎(chǔ)性難題，究其原因主要有如下兩方面：

①縣級(jí)財(cái)政資金配套能力弱化。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，多數(shù)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行處于一個(gè)困難的境地。特別是在一些貧困縣市，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本處于空白狀態(tài)，當(dāng)?shù)孛癖娊?jīng)濟(jì)承受能力相當(dāng)有限。由此可知，縣市級(jí)財(cái)政在巨大的支出壓力之下，其資金配套的及時(shí)性和穩(wěn)定性也將大打折扣。

②財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)偏低。根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，一般情況下都以10萬元作為獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)線實(shí)行限額控制，顯然難以滿足村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。特別是在我國的中西部高原、高山及高寒地區(qū)，民眾居住分散，一個(gè)行政村往往由3～5個(gè)自然寨組成，這就意味著每個(gè)自然寨都要修建通組公路，興建垃圾處理場等。因此，這些地區(qū)的一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作就凸現(xiàn)出建設(shè)任務(wù)重、項(xiàng)目數(shù)量多、施工難度大、費(fèi)用成本高及資金需求量大等特點(diǎn)，與現(xiàn)行的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)。

面對(duì)資金稀缺性瓶頸束縛，首先，地方政府要主動(dòng)把握機(jī)遇，推動(dòng)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生型發(fā)展，提高市縣級(jí)財(cái)政對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)投入的保障能力。其次，建議中央和省級(jí)財(cái)政適度增加財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的出資比重，著實(shí)減輕市縣級(jí)財(cái)政的配套壓力。最后，要重點(diǎn)抓好資金投入機(jī)制建設(shè)，這也是能否成功破解村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)資金供給稀缺性難題的關(guān)鍵所在。即通過發(fā)揮財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與投資村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)，逐步構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、穩(wěn)定、可持續(xù)的資金供給長效保障機(jī)制。

3.2 ?進(jìn)一步完善項(xiàng)目后期管護(hù)機(jī)制，著實(shí)保障資產(chǎn)效益

發(fā)揮的長期性

項(xiàng)目后期管護(hù)工作是一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金工作過程中面臨的一個(gè)難題，同時(shí)也是村級(jí)資產(chǎn)效益發(fā)揮長期性的重要保證。就村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)而言，前期的投入固然重要，但要確保項(xiàng)目建一個(gè)、成一個(gè)、出效益一個(gè)、并保持資產(chǎn)服務(wù)功效發(fā)揮的長期性，那么項(xiàng)目后期管護(hù)工作機(jī)制建設(shè)就成為了重中之重。根據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)定，對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)形成的村級(jí)資產(chǎn)后期管護(hù)工作，主要分為三種類型進(jìn)行落實(shí)：

①對(duì)于小型公益設(shè)施的管護(hù)工作，可按照“誰投資、誰受益、誰所有、誰養(yǎng)護(hù)”的原則，明確其所有權(quán)，由農(nóng)民專業(yè)合作組織來承擔(dān)日常管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任。也可通過承包、租賃、拍賣等形式實(shí)行市場化運(yùn)作，提高使用效率和養(yǎng)護(hù)水平。

②對(duì)于農(nóng)村公路的日常養(yǎng)護(hù)問題，要按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案的通知》（國辦發(fā)[2005]49號(hào)）規(guī)定，逐步建立以政府投入為主的穩(wěn)定農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金渠道，落實(shí)后期管護(hù)工作。

③對(duì)于農(nóng)村小型水利的運(yùn)行維護(hù)，要不斷增加國家的投入力度，努力探索農(nóng)村小型水利設(shè)施日常維護(hù)的新機(jī)制。

綜上所述，關(guān)于項(xiàng)目的后期管護(hù)問題，雖然在既有政策中已作出了相關(guān)規(guī)定，但縱觀這幾年村級(jí)公益資產(chǎn)后期管護(hù)工作的落實(shí)情況，形式不容樂觀，管護(hù)效率整體偏低，重建設(shè)、輕管理，重使用、輕養(yǎng)護(hù)的現(xiàn)象在一些地區(qū)仍然存在。

鑒于村級(jí)項(xiàng)目后期管護(hù)工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，考慮到村級(jí)公益事業(yè)項(xiàng)目的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的客觀實(shí)際，主要應(yīng)抓好下面幾項(xiàng)工作：

①要不斷健全管理體制，在堅(jiān)持因地制宜和分類指導(dǎo)原則的前提下，逐步形成一個(gè)政府投入為主，其他社會(huì)力量積極參與的資產(chǎn)后期管護(hù)長效機(jī)制。

②鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、經(jīng)管等有關(guān)部門要定期對(duì)村級(jí)資產(chǎn)的新建、毀損、管護(hù)等情況進(jìn)行清查評(píng)估，并把其納入村賬的核算范圍，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資產(chǎn)管護(hù)工作的制度化和信息化。

③建議把村級(jí)資產(chǎn)后期管護(hù)工作納為一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的范疇，繼續(xù)通過民主議事籌資籌勞和公共財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的方式來解決好項(xiàng)目后期的管護(hù)工作，著實(shí)保障資產(chǎn)效益發(fā)揮的長期性。

3.3 ?抓住機(jī)遇、把準(zhǔn)方向，全力助推一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工

作轉(zhuǎn)型升級(jí)

黨的十八大工作報(bào)告提出，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉和民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，并把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這就要求把生態(tài)文明建設(shè)的理念融入到一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作中，把財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作的開展擺放到實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)歷史視角中去統(tǒng)籌謀劃，抓實(shí)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃科學(xué)化，同時(shí)牢牢把準(zhǔn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這個(gè)趨勢(shì)和主攻方向，加快推動(dòng)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作升級(jí)轉(zhuǎn)型。而在實(shí)際工作中，很多地區(qū)只是把一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)僅僅放在推動(dòng)村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的狹隘視野中去考慮，缺乏大局眼光，造成少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)了隨意占田、占地、毀林、堵河等不和諧現(xiàn)象。因而，政策執(zhí)行者必須具有全局觀念，樹立正確的政績觀，主動(dòng)把一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作和生態(tài)文明建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村構(gòu)建及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等新戰(zhàn)略理念進(jìn)行對(duì)接，以加快一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作轉(zhuǎn)型升級(jí)為契機(jī)，從物質(zhì)文明、精神文明和自然生態(tài)文明三個(gè)層面著實(shí)推動(dòng)人與人、人與社會(huì)、人與自然關(guān)系的和諧發(fā)展，切實(shí)提高農(nóng)村民眾的生活幸福指數(shù)。

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