淺議我國規避“石油資源詛咒”的法律制度構建

余 紅 蔡 青

（西南石油大學法學院，四川成都610500）

【經貿管理】

淺議我國規避“石油資源詛咒”的法律制度構建

余 紅 蔡 青

（西南石油大學法學院，四川成都610500）

石油資源稟賦本應對一個國家或地區的經濟增長起到極大的推動作用，然而世界上擁有豐富的石油資源卻陷入經濟停滯甚至倒退的國家比比皆是，陷入所謂的“石油資源詛咒”陷阱。從經濟學中的“資源詛咒”理論入手，通過分析挪威、尼日利亞等國“石油資源詛咒”現象出現的原因，認為規避“石油資源詛咒”最有效的措施是要制定完善的相關法律制度。結合我國石油資源型城市的發展現狀，提出了從制定《石油資源法》，建立石油基金制度、石油資源生態補償制度、石油資源權利金制度，以及完善競爭法律制度等方面構建我國石油資源型城市規避“石油資源詛咒”的法律制度體系。

資源詛咒；石油；資源型城市；法律制度

自然資源作為一種重要的生產要素，理應是經濟增長的物質基礎，但事實上，許多自然稟賦豐富的地方卻往往不是經濟增長最快的區域，甚至有些地方還成為了經濟社會發展的落后區域，出現了“富饒的貧困”現象，經濟學中稱之為“資源詛咒”。

“資源詛咒”最早由經濟學家查德·M·奧蒂于1993年提出，是指資源豐裕反而對經濟增長產生了限制作用，那些自然資源豐富的國家或地區往往呈現出經濟發展滯后的現象。豐富的自然資源并沒有如人們想象的那樣，給地區乃至國家帶來繁榮，反而制約著這些地區的社會與經濟的發展，如尼日利亞、利比亞、伊朗等國家，雖有著豐富的石油資源，卻深受“資源詛咒”的困擾，陷入了經濟停滯甚至倒退的泥潭。

石油俗稱“工業的血液”，在一國的經濟發展中具有不可替代的作用，擁有豐富的石油資源，不僅使本國經濟發展具有極大的優勢，而且在世界經濟舞臺上也意味著具有更多的話語權。從尼日利亞、利比亞等非洲國家的經驗教訓來看，如果只是單純發展“石油經濟”，對一國的國民經濟體系來說就猶如高懸的“達摩克利斯劍”，在給國家經濟帶來快速發展的同時，也必會帶來貪污腐敗、貧富差距劇增等“石油資源詛咒”。我國也有諸如大慶、東營、克拉瑪依等石油城市，伴隨著石油資源的加速開采和生產，也開始出現“資源詛咒”現象。因此，如何通過制度構建來有效規避“石油資源詛咒”，是本文研究的重要目的。

一、“石油資源詛咒”現象產生的原因分析

縱觀世界，一些國家因石油而富，卻成功規避了“資源詛咒”，挪威就是其中最典型的一例。20世紀60年代，北海油田的發現讓挪威一躍成為歐洲最大的石油生產國，其沿海大陸架已探明的石油儲量高達133億立方，占聯合國經合組織油氣儲量的一半。同時，挪威還是世界第三大石油輸出國和歐洲重要的天然氣供應商［1］。挪威通過將石油資源國有化、成立議會、石油能源部和石油委員會進行分級管理［2］，并制定《石油資源法》等法律制度來規范石油生產活動，使成為該國最重要的支柱產業的油氣生產業給挪威帶來巨大的財富。挪威政府還將收入的一部分用來建立石油基金，以改善民生，提高社會福利，使全民享有資源帶來的利益。而與挪威隔海相望的荷蘭，因北海油田的發現和開采，使其原本繁榮和富有創造力的制造業迅速萎縮，荷蘭國際競爭力急劇下降，陷入“石油資源詛咒”的泥潭，但隨著荷蘭政府出臺《殘疾人法》《勞動法》《稅法》以及穩定貨幣政策等一系列法律和經濟政策，在20世紀90年代荷蘭成功走出了“資源詛咒”的怪圈，成為經濟增長較高的國家。

與上述兩個國家相反的是，非洲是世界石油、天然氣資源最豐富的地區，也是除拉丁美洲和中東地區之外世界重要的石油、天然氣產區和出口地區，但非洲很多國家卻始終承受著因石油資源稟賦所帶來的一系列政治、經濟和社會問題，遭遇“石油資源詛咒”，其中以尼日利亞和利比亞最為典型。尼日利亞位于非洲西部，南鄰幾內亞灣，擁有雄厚的石油和天然氣資源。OPEC數據顯示，尼日利亞已探明石油儲量372億桶，是非洲最大的石油輸出國和世界排名第六的石油輸出國［3］。雖然擁有豐富的石油資源，尼日利亞仍然是世界上最貧窮的國家之一，石油經濟發展不穩定、糧食缺乏、生活必需品不足、環境惡化、貧富分化嚴重、政局不穩定等問題一直困擾著這個國家，卻似乎找不到解決辦法。同屬非洲大陸的另一個國家——利比亞，也受著同樣問題的困擾，更糟糕的是，內戰導致利比亞國內大亂，軍閥混戰、民不聊生。利比亞作為一個人口只有300萬，已探明石油儲量440億桶，非洲第三大石油輸出國［4］，國家本該因為石油資源稟賦而變得富足安樂，但石油除了帶給少數人巨額財富之外卻給了大多數人貧窮和不斷的戰亂。

尼日利亞和利比亞所遭遇的詛咒以及面臨的問題并非個案，這種情況在非洲大陸屢見不鮮。但是，是什么原因導致非洲石油是詛咒而非祝福？為什么他們不能像荷蘭、挪威等國家那樣讓國家因為豐富的油氣資源而變得富足美好呢？筆者認為主要原因為：一是產業結構單一和初級化。以尼日利亞為首的非洲產油國，長期依賴石油資源進行粗放型發展，以致產業結構嚴重失衡，其石油產業占其國民生產總值的90%以上，幾乎政府全部的收入都來源于石油產業，國內產業結構極其單一，石油產業發展是國家經濟發展的“一枝獨秀”。這些國家并沒有像挪威、荷蘭等國那樣，依托石油產業的發展，鼓勵制造業、服務業等行業“百花齊放”，因而導致產業結構過于單一和初級化，其他行業發展滯后和缺乏創新能力，導致其國際和地區競爭力羸弱。二是人力資源投入不足。在非洲各國，其石油產業僅僅是粗放型的開采，并不需要高技術人才，致使當地政府往往忽略人力資源對經濟發展的重要性。三是社會矛盾突出。尼日利亞等非洲國家，采油企業和當地政府資源稅收和資源補償費的分配比例存在嚴重分歧，導致雙方矛盾難以化解。由于石油開采和加工會嚴重污染當地的環境，造成生態環境破壞，給在油田周圍生活的人們帶來諸多不便及危害，而國家卻沒有相應的補償機制，從而導致油田周圍生活的民眾與石油企業的矛盾日益激化。非洲多數產油大國都發生過或正在發生內戰，這些內戰的爆發就是其矛盾激化所致。四是法律制度欠缺，這是最重要也是最本質的原因。筆者通過對挪威、荷蘭兩國相關制度的對比分析發現，挪威通過制定《石油法》《能源法》《工業特許法》《規劃和建設法》等多部法律成功規避了“資源詛咒”；荷蘭憑借制定《殘疾人法》《勞動法》《稅法》等法律走出了“資源詛咒”泥潭；而非洲各國因不健全的法律制度陷入了“資源詛咒”深淵而無法自拔。由于國家法律制度的欠缺，導致在資源開發中，資源收益容易被私人攫取，不能形成國家財富，利益既得者為了維護自身利益，往往會通過行賄政府官員確保其對資源的擁有，經濟發展也就缺乏相應的制度保障。同時，因法律制度不健全，使代表國家行使所有權的官員為了個人利益利用手中的權力大肆進行“政治尋租”，損害國家利益和普通民眾的利益。更為嚴重的是，因法律制度欠缺使石油所帶來的高收益不能合理分配，極易誘發內亂而致使社會動蕩不安。

綜上，筆者認為規避“石油資源詛咒”的重要途徑就是完善相關法律制度，只有建立健全和透明的法律制度，才能讓石油資源成為“祝福”而非“詛咒”，才能讓石油資源成為國家經濟增長的始終動力。

二、我國石油資源型城市經濟發展現狀及存在問題

2013年12月，我國公布的262個資源型城市中石油資源型城市有9個，即大慶市、東營市、克拉瑪依市、庫爾勒市、玉門市、潛江市、錫林浩特市、盤錦市和濮陽市。這些城市都是地區經濟發展的重中之重，在城市產業結構中，石油產業占城市產業結構的比重均高達60%以上，從事與石油有關行業的工作人口占城市人口的20%以上，石油資源的開采給這些城市帶來了經濟的繁榮，但同時也存在突出的問題：

一是同非洲國家一樣，我國石油資源型城市也存在產業結構單一，產業升級困難的問題。石油資源型城市發展以石油為依托，城市經濟的增長以石油產業發展為動力，但這樣往往造成農業、工業、服務業比重嚴重失衡，不利于城市的長期協調發展，而且由于石油產業比重過大，如缺乏政策引導會造成其他產業在本地區的發展受限，不僅使石油資源型城市的產業升級困難，也不利于城市的可持續發展。

二是產業層次較低。9個石油資源型城市多是進行粗放型石油生產和開采，長期停留在石油資源開采和開發的初級階段，而且產業鏈較短，缺乏科技含量。我國首個石油資源型城市大慶就是其中的典型代表。位于黑龍江省的大慶市是“因油而生，因油而存”的城市，憑借著豐富的石油資源，該市經濟得到迅速發展，但同時也造成城市經濟結構的單一性。大慶市以石油產業為支柱產業，對石油產業的過度依賴導致其他產業雖然有較快的發展，但仍不能作為城市經濟發展的主要動力，且大慶市工業多以初級工業品為主，缺乏高新科技項目和外向型項目，這不利于推動大慶市產業升級和產業層次的提高［5］。從大慶市的情況可以看出，我國石油資源型城市如果不優化產業結構，進行產業升級，鼓勵高新科技的發展，以此來找到城市經濟發展的新動力，而僅僅依靠石油資源發展城市經濟，一旦資源耗竭，城市經濟發展也會隨之衰退。

三是環境污染和生態破壞嚴重。石油蘊藏的地方，一般生態環境都比較脆弱，伴隨著石油資源的開采和生產，會產生廢水、廢渣、廢氣，石油企業若不注意清潔生產，極易造成水污染、大氣污染和土地污染，如河南省濮陽市，在對石油資源進行高強度的開采過程中，就引發了地面下沉、土壤侵蝕、滑坡等嚴重自然災害，石油生產過程中產生的“三廢”也給濮陽居民的身體健康帶來嚴重的隱患［6］。

綜上，我國石油資源型城市產業結構單一，產業層次低，生態破壞和環境污染嚴重，而且豐裕資源并未惠及當地民眾，這與非洲所遭遇的“資源詛咒”情形有著驚人的相似之處，若不引起重視并進行防治，“資源詛咒”同樣會使這些城市經濟發展停滯。根據前述對尼日利亞、利比亞等非洲國家的分析，筆者認為我國石油資源型城市要保持經濟長期穩定可持續發展，就必須制定并執行合理的石油資源法律制度，以完備的法律制度作為規避“石油資源詛咒”的重要武器。

三、我國規避“石油資源詛咒”的法律制度構建

從上述可知，石油資源豐裕的國家或地區，欲規避“資源詛咒”，必須構建合理的石油資源法律制度體系。根據前文對“石油資源詛咒”的分析，筆者試提出以下構想：

（一）制定《石油資源法》

我國現行有關資源的立法主要有《礦產資源法》及其實施細則、《石油天然氣管道保護法》，以及由國務院頒布的有關石油資源的條例和規章。《礦產資源法》是對《煤炭法》的修訂，主要規定了礦產資源勘查登記和開采審批、礦產資源的勘查和開采以及法律責任等方面，但該法的很多規定并不適用于石油部門，而由國務院所頒布的有關石油資源的條例，一般只是針對石油資源在開采和生產中的單一問題，并沒有形成體系，且多為原則性規定，可操作性不強，因此，筆者認為應該針對石油資源領域專門立法，以滿足石油工業發展的實際需求，從源頭上規避“石油資源詛咒”。

《石油資源法》的內容應該涵蓋石油工業的開采、生產和后續活動等方面。明確政府的管理責任、權利和義務，包括規定石油資源立法機關、監督機關和管理部門等，這樣可以有效避免豐裕的資源帶來的腐敗及“政治尋租”等問題；明確石油設施的安裝和運作規范等；明確石油開采者的責任，如環境污染治理、污染損害責任等；規定石油企業違反法律規定所要承擔的法律責任，包括罰款、停業整頓、吊銷營業執照和礦產資源開采證等處罰措施。筆者認為，這些具體規定能夠規范和透明化石油開采與生產等活動，有利于促進石油行業健康有序發展。

（二）建立石油基金制度

《中華人民共和國憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山林、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，即全民所有”。既然礦藏等自然資源屬于全民所有，基于石油資源的不可再生性，如何確保石油所換來的巨額財富能夠造福于人民，這是值得深思的問題。

石油屬于不可再生資源，不能成為經濟持續增長的動力，并且石油工業的發展是以犧牲當地人的生存環境為代價的。筆者認為，可以效仿挪威等石油資源大國，建立石油基金制度，將每年因石油得到的利潤拿出一部分，存入該石油基金。對于該石油基金的管理，可以有以下設想：一是將石油基金進行投資，保證其保值升值；二是將一部分石油基金投入養老保險和醫療保險，以預防石油資源型城市的人口老齡化問題突出而造成當地財政緊張；三是將石油基金的一部分投入教育體系，培養優秀人才，鼓勵其創業，促進當地經濟的良性發展。這些設想的實現必須要由國家立法部門制定配套的法律，才能真正做到“有法可依”，而不能讓石油基金成為誘發腐敗的導火索。

（三）建立石油資源生態補償制度

每一種資源的開發都會對資源地環境造成破壞，如何在開采資源和環境保護中取得平衡，以此來規避“石油資源詛咒”，也是必須面對的問題。

我國現行的立法中，只有《礦產資源補償費征收管理規定》第四條明確規定：“礦產資源補償費由采礦人繳納”。但是礦產資源補償費并不是生態補償。所謂的礦產資源補償費是礦產資源耗竭的補償，而生態補償是指對恢復和重建生態系統，修復生態環境的整體功能，預防生態失衡和環境污染綜合治理中發生的成本費用的經濟補償總稱。由此可以看出，生態補償的范圍比礦產資源補償費要廣，生態補償不僅包括生態功能的補償，還包括環境污染治理費用，而資源補償費僅是對資源耗竭的補償。

建立石油資源生態補償制度的同時應取消對礦產資源補償費的征收，而直接征收生態補償費用。征收的生態補償費用，應按比例分別上交國家財政和地方財政，上交國家財政的部分主要用于環境污染的治理，上交地方財政的部分主要用于恢復生態功能，以此督促政府和企業共同做好對生態環境的保護。在建立該項制度的同時，還應確立石油資源領域生態補償主體，即生態補償給付主體和接受主體［7］。筆者認為，生態補償的給付主體應是國家和石油企業，生態補償的接受主體應該是石油開采過程中因資源損耗或環境質量弱化的直接受害者，如因石油開采而進行移民或轉產的人。

綜上，我國應通過建立石油資源生態補償制度引導石油企業對資源的合理開發和利用，將對當地自然環境的不利影響降到最低。

（四）建立石油資源權利金制度

我國對資源征收的稅費主要有三種：資源稅、礦產資源補償費和礦區使用費［8］。據國務院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規定，對原油和天然氣征收資源稅為銷售額的5%～10%，但由于我國資源稅和資源補償費由兩個部門征收，易造成重復征收，且資源稅的征收加大了企業的負擔，使企業為了盈利不顧一切去開采石油，容易造成石油資源的耗竭，也不利于企業的長期穩定和健康發展。因此，筆者認為，應當取消資源稅和礦區使用費，建立石油資源權利金制度。權利金是指因采礦權人耗竭了自然資源所有權人的不可再生資源而支付的費用，無論采礦權人是否盈利，都必須向資源所有權人支付的費用。權利金是一種財產性收益，實行權利金制度更能體現資源所有權屬于國家這一特點，避免過多的利益最終歸屬個人和企業。目前，除秘魯等少數國家不征收權利金外，其他國家都在征收權利金，且一般征收額為10%～20%。據此，筆者建議，我國應設立權利金制度，并比照他國將權利金征收額設定在10%～20%，由礦業部門統一征收。為避免地方和中央因權利金分配不合理產生矛盾，應明確權利金的歸屬。石油資源屬于國家所有，征收權利金是國家作為資源所有權人的既得利益，所以權利金應該全部歸國家所有，因石油資源的開采對資源地的經濟、社會和生態環境有一定的影響，國家應將征收的權利金返還一部分給地方政府，專門用于鼓勵其他行業的發展、改善當地的生態環境及提高當地的社會福利。

綜上，為了規避“石油資源詛咒”，應該讓石油資源權利金取代資源稅和礦區使用費，給我國石油企業減負，統一石油資源的收費標準，這樣更有利于石油工業的長期穩定發展，并以石油工業為依托，發展第二、三產業，促進資源地經濟快速穩定健康發展。

（五）完善競爭法律制度

自然資源屬于國家所有，但按照我國現有的法律制度自然資源只能由國家的某些部門或國有企業進行開發和管理，國內石油巨頭往往利用資源優勢和國家政策傾斜，造成石油行業的壟斷和不正當競爭，限制中小石油企業的發展。雖然國務院早在2010年5月7日就出臺新“非公36條”，鼓勵民間資本參與石油天然氣建設，但由于石油屬于高技術和高資本行業，國內中小企業實際上很難進入石油行業。在此現狀下，筆者認為，欲規避“石油資源詛咒”，國家應當制定針對石油行業的反不正當競爭條例和反壟斷條例，打破石油巨頭壟斷，從資本和技術上大力扶持中小企業，同時給予其一定的稅收優惠，借此鼓勵中小企業進入石油天然氣行業，同時也能夠刺激石油巨頭為保證其在市場競爭中一直處于優勢地位而不斷進行技術創新，更好地發展石油產業鏈，并加大對人力資本的投入，以此刺激資源地經濟發展形成良性循環，最終避免出現“石油資源詛咒”現象。

［1］泉水.“歐洲的科威特”——挪威的石油經濟［J］.世界知識，2000（9）.

［2］王越，邱海峻，孟剛.挪威石油工業能源發展戰略及啟示［J］.中國國土資源經濟，2009（2）：34－36.

［3］劉暢.論印度與尼日利亞石油合作現狀及前景［D］.外交學院，2012.

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［5］李永亮.石油資源型城市可持續發展對策思考——以大慶為例［J］.生產力研究，2009（3）：115－116.

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［7］呂忠梅.環境法［M］.北京：高等教育出版社，2009.126－127.

［8］郝蘊.我國礦產資源稅費法律制度改革研究［J］.法制與經濟，2011（4）：117－118.

Petroleum resources endowment should have substantial benefits for economic growth of a country or region.However，it happens everywhere in theworld thatoil－rich countries lapse into economic stagnation or even retrogression and fall into the trap of“oil resources curse”.The paper analyzes the reasons why“oil resources curse”appear in Norway，Nigeria，and other countries from the economy theory of the“resources curse”，and draws a conclusion that themosteffectivemeasure to avoid“oil resources curse”is that the related legal system should be completed.Combined with the current development of oil resource－based cities，the authors put forward legal system construction for oil resource－based cities in China to avoid the“oil resources curse”from making“petroleum resources law”，establishing petroleum fund system，petroleum resources ecological compensation system，petroleum resources royalty system，improving competition law system and other aspects.

resources curse；oil；resource－based cities；legal system

F062.1

A

2095－3283（2014）11－0121－04

（責任編輯：喬 虹）

余紅（1965－），女，四川人，副教授，研究方向：民法學；蔡青（1989－），女，寧夏人，碩士研究生，研究方向：產業經濟法律。