樹立新的京郊發展觀

郭光磊

轉變思想，樹立新的京郊發展觀，要立足于深化改革新要求，在微觀資源配置、農業功能轉型與社會治理機制等重要領域，跳出慣性思維，進行觀念更新。

跳出“行政郊區”的思維樹立“市場郊區”的意識

十八屆三中全會改變了過去20多年來市場發揮資源配置基礎性作用的提法，強調市場發揮資源配置的決定性作用。對于北京郊區而言，深化經濟體制改革的首要任務就是要跳出“行政郊區”的思維，樹立“市場郊區”的意識，建立新市場經濟觀。

“行政郊區”思維的典型特征是按照行政區劃的范圍邊界，用縱向行政控制的手段發揮政府配置資源的作用，從而壓縮市場作用的空間，形成了傳統的城鄉分割、條塊分割、部門分割，其產生根源是計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的不徹底，主要表現在以下幾點：

首先，市場主體不明，價格扭曲。我國的公有制以國有制與集體所有制為兩種基本實現形式，郊區鄉村兩級集體經濟組織，不能獲得有效的市場主體地位，政府作為市場主體直接參與到市場競爭行為中去，扭曲了價格信號機制，形成大量的資源錯配，如郊區土地開發過程中形成的土地財政、土地金融等，導致經濟發展的一系列結構性問題。

其次，條塊分割，各自為戰。按行政系統、行政區劃縱向管理經濟的地區分割體制，割裂了地區之間的內在橫向聯系，形成地方為主的管理體制，不利于區域綜合平衡和合理布局。比如把農村城市化簡單理解為抓小城鎮建設，而郊區小城鎮建設發展規劃又往往與區域功能定位相脫節，各自為戰，小城鎮之間缺乏專業化分工，產業發展同質化，過度競爭，鎮域經濟缺乏升級的持續動力。結果是在條塊分割的體制下，市場配置資源的作用空間被多重分割，價格機制不能有效發揮資源配置的引導作用。

再次，服務城市，單向聯系。在我國，郊區是作為行政區劃，以行政手段劃分給城市的。最初給城市配置郊區的目的，是為了解決城市的就近的農副產品供應問題。因此，郊區最初是作為城市的“米袋子”和“菜籃子”，突出強調的是農村為城市的服務。由此，形成了單向的服務與被服務的關系，郊區的功能定位也被局限在狹窄的范圍之內。

樹立“市場郊區”意識，就是要打破條塊分割的體制機制障礙，讓市場發揮資源配置的決定性作用。要跳出“行政郊區”的思維框框，不能是農村就是發展農業、城鄉一體化就是以工支農、農村城市化就是抓小城鎮建設。要進一步明確樹立“市場郊區”意識的意義、方向和重點。

首先，推進郊區市場化進程。要打破行政區劃和行政部門的界限，按經濟區域合理組織生產流通，要在土地流轉起來、資產經營起來、農民組織起來，即“新三起來”的思路指導下，在京津冀協調發展的大環境下加快推進郊區市場化進程。目前，郊區已經有11個區縣掛牌成立了農村產權交易服務中心或者是農村產權交易所的地區辦公室。有6個區縣由區委區政府發文，明確了農村產權交易要通過公開市場透明公開地進行。但目前交易范圍相對狹窄，產權市場發育工作仍很艱巨。

其次，著力推進郊區農村經濟結構調整。北京郊區發展質量不高，長期積累了大量結構性矛盾，如農村產業結構升級滯后，農村產業組織結構“小、散、低”，農村社會結構轉型滯后等。結構性矛盾來源于微觀領域資源錯配的長期累積。突破結構性矛盾需要改善資源配置的機制，要分清主次，提高市場講話的“音量”，調低政府講話的“音量”。

再次，實現城鄉功能融合。郊區與中心城的關系，不能是單向的服務與被服務的關系，而應成為水乳交融、互補互動、共利共榮的關系。城市與郊區之間的變動，不僅僅是由農村向城市的單向集中的低度城市化，還要隨著中心城產業和功能向郊區的疏散，推進高度城市化階段的多中心聚集。要改變只強調郊區為城市服務、只強調索取的偏向，合理調整郊區與農村地區的功能定位、產業布局，實現城鄉功能融合。

跳出“糧菜農業”的思維樹立“生態農業”的意識

城市功能與“三農”發展密切相關，農業農地空間承載了首都生態城市、宜居城市、國際城市建設的多項重要功能，要把農業現代化納入到城市總體發展的大環境中來，使郊區農村的發展建設更加有利于發揮北京在政治、文化、國際交往和科技創新等領域作為全國中心的作用。這需要跳出長期以來形成的“糧菜農業”的思維，樹立“生態農業”的意識，建立新的農業功能觀。

由于對農業的多種功能認識不清楚，缺乏對農業的保護，以往城市發展的過程，就成為農業逐漸被排斥和吞并的過程，郊區建設用地面積和農用地面積增減反方向變化趨勢明顯，人口、資源、環境不協調發展的問題日益突出。特別是在城鄉二元結構體制下，城鄉利益格局失衡，農民利用集體土地發展起了“瓦片經濟”，吸引了大批低端就業人口的涌入，并衍生出新的低端產業鏈，進一步惡化了郊區的發展環境。

世界上許多國家為擺脫城市畸形發展帶來水泥叢林、柏油沙漠、空氣污濁、污染嚴重的困境，按照建設有“農”城市、田園城市、生態城市的目標，發揮農業的生產、生活、生態、教育等多種功能，推進農業功能的轉型。如法國巴黎大區面積12011平方公里，而農業用地和林業用地空間分別占49%和23%，總和占72%，超過大區面積的2/3。巴黎大區農業沒有局限于服務中心城市的約束，而是充分發揮區域農業資源的優勢，同時擔負著全國農業區域專業化分工的任務。特別是廣闊的綠色空間，控制了城市“攤大餅式”蔓延，發揮了有效的城市綠化隔離帶的作用，為城市可持續發展起著重要的環境保護作用。而城市所需鮮活副食品通過四通八達的高速公路由周邊地區匯集于超級市場，供應居民的需求。

當前，北京郊區發展面臨的主要任務已不是繼續鋪攤子，增加投入、增加產量，而是提高經濟發展的質量，走新型城鎮化道路。特別是考慮到當前首都面臨著嚴重的“城市病”，農業的生態功能凸顯，農業的生產功能逐漸讓位于生態功能是首都發展的客觀要求。要建設山水城市、園林城市、有“農”城市，在城市規劃建設中保留或擴大綠色的農業空間。

跳出“行政管理”的思維樹立“國家治理”的意識

國家治理體系和治理能力的現代化，需要我們在經濟、社會、政治、文化、生態等多個層面，深刻反思過去傳統的行政管理方式。重點就是要轉變政府職能，減少政府直接配置資源的領域和范圍，發揮市場在資源配置中的決定性作用，推進制度創新與頂層設計。著力加強制度建設，特別要在打破市場壟斷、完善法律體系、健全社會保障體系等方面，完善市場經濟體系、發展壯大農村集體經濟、推進城鄉基本公共服務均等化，建立新的農村經濟社會發展治理觀。

首先，加強制度建設，完善市場經濟體系。基于市場經濟基礎上的農村治理體系與治理能力的現代化，最重要的不是物理、外觀的改變，而是制度和人的變革。當前，農村市場經濟還不是盡善盡美、成熟定型的，市場發揮配置資源決定性作用還不夠充分，領域和范圍還不夠寬廣，加強市場制度建設顯得尤為重要。如產權關系界定、產權交易制度建設、經濟合同規范化、土地增值收益分配制度建設以及大力發育社區性金融市場等。

第二，完善法律體系，發展壯大農村集體經濟。要充分認識發展壯大農村集體經濟是完善郊區農村社會治理的經濟基礎。要堅持“農民主體，政府引導”原則，壯大農村集體經濟實力，發揮農民的積極主動參與作用。農村集體經濟是公有制的重要組成部分，不僅有增加農民收入、縮小農村內部收入差距的經濟價值，還有維護社會穩定“兜底”的社會價值，是創新農村社會治理機制的經濟基礎。把農村集體經濟搞好，發揮好農村集體經濟組織載體作用，讓農民參與到社會治理中來，就是社會治理能力現代化的重要體現。要推進村民自治組織與集體經濟組織之間的“政經分離”，推進政府部門與社區自治組織之間的“政社分開”，讓農民以集體經濟組織為載體參與到城鄉發展規劃編制中去，成為農村地區發展的主導者。這些都是依托集體經濟，推進國家治理現代化的重要內容。

要充分發揮集體經濟的社會治理作用。以農村違法建設的治理問題為例。政府部門管理力量有限，難以實現有效的監督管理。一些村莊環境搞得好的，一般有一個比較發達的社區集體經濟，能凝聚人，也能管理人；村莊建設臟亂差的村，往往缺乏一個有實力的集體經濟組織，村級缺乏統籌，各自搞瓦片建設。而這些富村，往往是因為獲得一部分土地級差收入，集體經濟實力得到壯大，進而推進村莊改造的。這樣的例子很多，如豐臺區的草橋村、南宮村，通州區的西總屯村等。

集約高效利用農村集體經營性建設用地是當前完善農村社會治理機制的關鍵。大興區西紅門鎮、海淀區東升鎮在集約利用土地、保障農民集體資產權利，讓農民帶著資產進城，促進社會和諧發展方面都進行了積極有效的探索，取得了重要經驗。主要就是把集約利用集體經營性建設用地作為重點，發揮鄉鎮統籌的積極作用，提高產業發展層級，改善人口、資源、環境，破解“城市病”，最終實現社會的有效治理。目前，我們正在積極推進的二道綠隔地區鄉鎮統籌利用集體建設用地擴大試點工作，目的就是要進一步探索集體經營性建設用地集約利用的新路徑新模式，健全規劃實施機制，落實首都城市功能，推進農村社會結構轉型。

第三，健全社會保障體系，推進城鄉基本公共服務均等化。城鄉基本公共服務均等化是推進郊區農村治理現代化的基本條件。要堅持“以城帶鄉，城鄉互惠”，突破城鄉二元結構體制，建立公共財政體制。著力提高農村社會保障、就業等公共服務領域的投入水平，體現公平與效率的內在統一。

要加大社會保障投入：農民目前繳納社保統籌基金壓力較大，要加大養老、醫療為主的社保繳費財政補貼力度，減輕農民支出壓力，大幅度提高農民養老金、合作醫療報銷比例標準，逐步實現城鄉養老、醫療保障的體制接軌；要強化公共服務投入：在子女教育、醫療、衛生等領域加大投入，真正做到城鄉基本公共服務均等化，在飲用水、排水與環衛保潔等方面加大市級財政統籌力度；要加強就業培訓服務指導：制定職業農民培訓財政支持專項行動計劃，將務農農民全部納入計劃范圍，支持就業容量大的現代農業產業園區項目落地，把新型集體經濟與合作經濟作為直接進行“再造新型農民”的基地，發揮公益性崗位安置農村勞動力的重要作用。

（作者：北京市農村經濟研究中心黨組書記、主任）

責任編輯：杜梅萍