北京社區復合治理的創新實踐

于燕燕

經過20多年的發展，北京社區服務進入了一個新的階段，從單一的政府管理向多元的社區治理轉變。在這個過程中，北京正在形成一套比較有特色的社區治理模式，即“社區復合治理”模式。這個模式有“四位一體”的主體基礎，即社區黨組織核心作用、社會組織壯大及參與、社區居委會自治能力提高與發展、社區服務站規范建設與應用、社區居民參與。

當前，社區復合治理不能單純依靠現有的單個治理機制，而必須充分發揮上述四個主體的作用，建立新的治理機制，實現公共服務責任共擔和共存的秩序。從社區發展的實踐看，在單位的社會性功能向社會外移而留出空間之后，加強水平責任的社區治理機制建設是關鍵。在社區治理機制創新上，目前主要有黨社共治、政社共治、居民共治和多元共治四種。

“三位一體”黨社共治

社區是黨的工作的一個重要領域。在歷史上，黨和社區的關系經歷了黨社不分、黨社分開、黨社融合共治三個發展階段。北京東城區南池子社區形成“三位一體、會站共建、五部聯動”工作機制，為黨社共治提供了一個典型案例。

在街道和社區黨委的領導下，南池子社區選舉產生了居民代表會議、居民代表常務會和社區居委會。社區黨組織是領導層，社區居民代表大會是決策層，社區居民代表常務會是議事和監督層，社區居委會是執行層，這四層組織各負其責，相互配合，形成“四層聯動”社區自治結構。

無論是社區黨委還是居委會，都要承擔大量的服務工作。為此，社區建立社區服務站，作為政府下設的公共服務平臺。社區服務站主要負責協助街道業務部門下沉到社區進行社會管理和公共服務，為居民提供便利服務、傾聽居民意見、反映利益訴求。這樣，社區的日常管理和服務形成了社區黨委、居委會和服務站“三位一體、會站共建”的社區復合治理機制。

在人員配置上，社區黨委、居委會和服務站也是融合共治型的。社區黨委設書記1人，專職副書記1人。社區居委會設主任1人，副主任2人，委員7人，其中，主任由書記兼任，常務副主任兼任社區服務站站長；社區服務站由3名專職工作人員、3名協管員和1名文教助理組成。在職責分工上，它注重的是各組織垂直責任與相互間水平責任共擔，社區黨委具體承擔社區黨建、精神文明等工作；居委會設立6大委員會，負責處理社區共建和協調發展等方面的工作；社區服務站主要承擔為居民提供具體的便利服務等10項工作。

這種社區黨委、居委會和服務站“三位一體”的人員結構，不僅是負責人交叉任職，而且所有工作人員都既有分工又有協作。在功能設置上，它強調“會站共建”，即社區黨委、居委會與服務站進行功能整合，互為補充。同時，社區成立治安民調及環境物業、福利服務及計生衛生、文體科普及共建協調、黨建聯誼及自治參與、信息文檔及財務后勤等五個聯合工作部，由居委會中持證的社區專職工作者和服務站專職工作者擔任各工作部的主管，實施部門主管負責制。并且，將服務站助理（原有的協管職責不變）加入到五個聯合工作部中，每個助理負責一個工作部的案頭工作，同樣是交叉任職。這樣一來，社區居委會的工作就與服務站的功能進行了有機結合，社區專職工作者也可以騰出更多的時間去思考問題、分片包戶、組織活動、開展服務?！拔宀柯搫印蓖ㄟ^整合社區服務站，落實分片包戶責任制和民情日記工作法，架起政府行政管理與社區服務的橋梁和紐帶，居民反映的急、難、熱點問題也能夠快速反饋。

在社區的基層平臺上，不管是政府的公共服務還是社區的公共事務，都可以發揮各主體之間的分工與合作。它不同于政府部門之間的分工，而更多的是資源整合。當然，隨著社區發展，隨著社區資源整合的日益增強，黨組織將日益成為社區資源整合的核心主體，進而在社區發展中發揮核心作用。

“四維聯運”政社共治

在“社區復合治理”模式中，政府與社會在公共責任、公共服務上的分擔與融合是北京社區治理的一個特點。北京西城區德勝街道辦事處公共服務大廳為我們提供了有益啟示。

德勝街道公共服務大廳的定位是面向地區單位、居民的綜合服務窗口，主要承擔地區政務事項辦理、居民事務受理、公益性法律服務等職責。這在不知不覺中使得社區服務站與公共服務大廳融通匯合，社區服務站的服務項目進入公共服務大廳，統一部署、統一實施。再加上，公共服務大廳聯網受理項目、街道和社區居委會互動，社會管理與公共服務就形成了聯動機制，公共服務進社區也具有了有效銜接機制，政府與社區共治也探索出一個新機制。

在具體運行上，政社共治新機制首先以項目為核心實現對接。根據街道工委、辦事處的職能定位，按照“大科制”理念，街道將原有的20個部門整合為“七部二室一廳”，黨群工作部等“七部”和街道辦公室等“ 二室”是“一廳”（公共服務大廳）的后臺支撐。在公共服務大廳，街道辦事處設立了20個對外服務窗口，通過街道內部信息平臺與后臺科室形成聯動態勢，實現“一窗式辦理、多窗口服務”，所有即辦事項立即辦結、代辦事項全程代理，極大地方便居民和轄區單位。

其次，用信息化管理實現聯動。德勝街道辦事處通過互聯網設立全程辦事網上服務大廳，通過區政府網站向轄區居民公開所有辦理事項。并且，把這些事項按“黨群事務、城市管理、殘疾幫扶、民愿受理”等不同類型分為八大類，逐項詳細說明流程并附相關表格以供下載，使居民足不出戶便可完成政務信息咨詢、表格填報等前期工作。信息化管理打通了街道辦事處與社區服務站、區委辦局辦公系統的業務聯系，構建起區—街—居三級立體服務體系，實現了事項審批的全程網絡流轉，將咨詢、開具證明、材料報送、審核、批復、領取事項結果等若干個環節數次來訪簡化為居民一次來訪即可辦結，大大提高了辦事效率和數據的使用效率，在方便群眾辦事的同時，及時反饋了社區服務站的信息，為各級領導決策提供更加全面、準確的依據。

再次，打破資源壁壘實現支撐連接。街道從工作實際出發，開發專門的辦公軟件，通過電子郵件、通知通告、論壇等方式及時交流內部信息，建立良好的協調工作環境，實現窗口受理、全程代辦、內部流轉及統計分析、資料存檔、績效考核等工作過程的全面電子化。公共服務大廳與各部室建立緊密的工作聯系，實現實時聯動，及時辦理相關業務，提高了辦事效率、簡化了辦事流程環節。公共服務大廳自正式投入使用以來，共接待來人來電咨詢等約65143人次，辦理各種服務事項52170件，群眾滿意率達到100%。

最后，加強培訓實現服務全面對接。街道每年都組織社區工作者進行相關的培訓，對相關的業務流程、操作規范、技術標準進行培訓，使居委會在第一時間完成自己權限范圍內的相關業務。

“齊心協力”居民共治

這里所說的居民共治，是指社區居民通過一定的途徑和方式實現對社區的自我管理、自我教育、自我服務和自我監督。居民共治也就是社區居民自治。社區居民共治是社區發展的需求，是社區建設的重要組成部分。它的基礎源于社區居民自身的參與和組織力量的整合，它的實現源于社區居民每一個人的責任和社區居民相互間的公共責任。

北新橋街道16個社區普遍建立了居民代表會議→居民常務會→居委會→分片主任→巷長→樓長→院長→志愿者→家庭的居民自治組織網絡體系。居民既可以按自治組織體系反映看法，也可以直接在相關會議上直接提出意見。社區重大問題的決策、管理嚴格按民主程序辦事，重大事項提交居民常務會議或居民代表會議通過。社區居委會的計劃生育、低保救助、住房保障、社區公益金使用等涉及居民切身利益的事項都要定期向居民公示。社區主任每年至少兩次向社區居民代表述職，匯報自己在組織居民開展社區民主自治的工作，群眾座談會對社區主任給予稱職或不稱職的定性測評。

南池子社區是城中心的老小區。老舊小區和平房大院的管理一直是社區建設的難題。針對老舊小區和平房大院基礎設施差、缺少管理主體、物業服務缺位的現實問題，社區一方面加大投入，改善基礎設施和環境；另一方面，動員居民依法成立自治組織，實行民主管理、自我服務。社區成立了小區業主大會、自管會、車管會等社區民間組織。它們在居委會的監督指導下，管理院內的共有財產和公共事務，充分發揮自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的職能，有效地促進了鄰里和諧和維護了院內的公共秩序和安全。

“因需利導”多元共治

近年來，北京社區社會組織的培育和發展取得了長足的進步。它們作為社區發展和社區治理的支撐力量，參與到社區建設中，成為社區治理不可或缺的重要主體。

景山街道辦事處按照自愿參與、互幫互助、互惠互利、依法管理的原則，根據居民的共同需求、共同愛好、共同利益，相繼成立了51個社區社會組織，其中自治管理類17個、服務類14個、興趣類20個。這些組織都相應地制訂了自己的章程和制度，規范了社區民主決策、民主管理、民主監督的程序。同時，它們注重發揮老干部、老知識分子、民間藝人的作用，成立以社區歷史、文化、藝術、和諧社區發展等為主要研究內容的研究會，借助學校或科研、企事業單位的條件，定期召開報告會和研討會，建設學習型組織、學習型社區，讓更多的居民了解社區的歷史和現狀，熱愛自己的社區，關心社區的發展，充分發揮社區居民作為社區建設和管理的主體作用。此外，社區社會組織還嘗試承接社區安全穩定、法律誠信、社區文化、扶貧幫困等工作，實行項目管理，“費隨事轉”。 2008年6月，5 位退休的社區主任成立了社區“仁和堂”民間調解委員會，協助社區居委會接待居民民事調解，定期入戶宣傳法律法規?！叭屎吞谩背闪?個月，就調解各類民事糾紛26起，被調解的居民很滿意，得到了社區居民的認可。

鐘鼓社區是典型的老舊平房區，街巷窄小、人員稠密，居民生活水平普遍偏低，鄰里矛盾糾紛成為社區治理的突出問題。但是，社區居民中有一些老黨員、老廠長、老居委會主任。他們德高望重、熱心公益，愿意組織起來為社區居民化解矛盾、調解糾紛。于是，街道工委和社區黨委積極扶植，探索出一條符合群眾需求、切合群眾利益、群眾更愿意接受的調解方式，成立“家和萬事興”群眾調解之家。調解之家從最初的8人發展到21人，成為社區民事調解的主要力量，取得了很好的效果。

（作者：北京市社會科學院研究員）

責任編輯：葉再春