行政決策法治化的主要障礙及對策研究

秦勇

行政決策作為行政活動的起點，科學化與民主化是其追求的目標，法治化則是實現該目標的必然道路。黨的十八屆四中全會明確提出依法治國，法治是治國理政的基本方式。國務院《關于加強法治政府建設的意見》中指出要推進行政決策的科學化、民主化、法治化。可以說，行政決策法治化是全面推進依法行政的關鍵，是打造法治政府的必然要求，找到并克服這一進程中的障礙性因素值得深入研究。

一、行政決策法治化的內涵

（一）依法決策與行政決策法治化

行政決策又稱政府決策，是指國家行政機關及其工作人員為實現一定的行政目標，根據法定權限，按照法定程序對其職責范圍內的公共事務作出決定或確定行動方案的活動與過程。無論是從公共行政學角度還是從行政法學角度，都可以從這樣兩個層次來理解行政決策。一是作為過程的行政決策，他是涵蓋了一系列行政活動的一個確定行動方案的決策過程；一是作為一種行政行為的行政決策行為，比較接近于在一定法律框架內做出的行政自由裁量行為。行政決策是行政管理過程的首要環節和各項管理職能的基礎；是行政領導的基本職能和重要技能；其正確與否是行政管理成敗的關鍵；其是否依法作出決定其后續一系列具體行政行為的合法性。

1.依法決策的基本含義

從行政決策的定義本身來看，現代意義的行政決策自然含有“依法”的內在要求。即在法治國家，行政決策本身就要求其要依法決策。所謂依法決策，從行政決策主體本身來說，就是運用法律規范、調控行政領導決策過程，使決策行為在法律的范圍內進行；從整個政府層面來說，依法決策還包括為行政決策制定科學、合理的規則，使其制度化、規范化直至法律化的過程。

2.行政決策法治化的基本含義

當前國際社會普遍認為，法治是法律至上的理念與司法獨立的原則以及公平正義的價值這三者的統一。由此，行政決策法治化包括兩方面含義：一是指行政決策的全過程包括決策權的取得、決策權的行使、決策的內容、決策的監督評估以及決策的責任追究都要符合法律規定；二是行政決策的內容、程序以及結果都要符合公平、正義的價值目標。而后者尤為重要，“……正義提出了這樣的要求，即賦予人的自由、平等和安全應當在最大程度上與共同福利相一致。”[1]法律的正義價值與人們的自由、平等與安全相牽連，正義是法治追求的目標。法治沒有正義這一內核，將不會被人們所信仰。

3.二者的基本關系

“依法決策” 本質上所體現的是一種形式法治，而行政決策法治化則對應著法治的形式和實質兩種形態，“法治有兩個版本，一種版本是比較溫和，即必須遵守規則，另一種版本是比較崇高的概念，其中包括了公正的規范。”[2]也正如德國學者謝伊勒所言“法治國不應該僅僅是一個依法行政、法院全方位控制的國家，而是指一個尊重個人自由、以溫和的保護和確定的國家權力為原則的共同體，規范國家行為的法律秩序需要受這些原則的約束。重新建立法治國，公正是最終的目標，而要實現公正，必須考慮民主和社會原則。”[3]在當前社會結構深刻調整的我國，推動形式法治走向實質法治變得尤為迫切。從這個意義上說，行政決策法治化涉及的內容要比依法決策多的多，所以說由“依法決策”到“行政決策法治化” 并非僅是表述的變化，而是進步和升華。行政決策法治化作為一種決策要求與目標，無論在當前我國依法治國的大背景下，還是在依法行政、建設法治政府大語境中，都有其不可替代的自身價值。

（二）行政決策法治化與行政決策的科學化與民主化

1.三者是三位一體的關系

從法治政府建設目標來看，行政決策的法治化將不可避免地與行政決策科學化、行政決策民主化聯系起來。決策科學化是指決策者及其他參與者充分利用現代科學技術知識特別是公共決策的理論和方法來進行決策，并采用科學合理的決策程序。[4]決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各社會團體以及政策研究組織能夠充分參與決策過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求，以實現公共政策的公共性和正義。[5]行政決策的科學化、民主化、法治化是優化行政決策的三要素，三者之間密切聯系，構成一個多層次的目標體系。從本質上說，行政決策的科學化、民主化是行政決策法治化必不可少的兩個要素，沒有科學化、民主化的行政決策是不能走向全面法治化的。行政決策民主化是基礎，行政決策科學化是主導，行政決策法治化是保證。行政決策民主化是行政決策科學化與行政決策法治化的前提和基礎，行政決策科學化又是行政決策民主化的要求和目標，行政決策的法治化則為行政決策民主化、科學化提供了可靠保障。觀察行政決策活動的過程，很容易發現有三個角色在其中起著基本的作用：作為決策主體的政府（行政機關）、作為利益相關者的大眾和作為政府與大眾之中介的專家，它們之間的交涉互動構成了一個行政決策的主要過程。如何在“公眾參與、專家論證、政府決策”的體制結構中使三個角色充分發揮作用并相互制約，正是行政決策獲得正當性的核心問題。

2.行政決策法治化與民主化在價值目標上的一致性

行政決策的民主化首先以維護和增進公共利益為目標，這是行政決策民主化的價值取向；從民眾的利益表達中獲取具有廣泛性和連貫性的信息來源，以此作為實現行政決策方式民主化的途徑。行政決策的民主化突出的是社會公正性，這恰恰合乎法治的正義性。行政決策法治化要求建立健全相關的法律制度維護群眾的知情權、參與權、監督權，以此實現實質上的正義。將行政決策置于行政法層面，其所體現的法律關系是行政決策方與相對方之間的關系，雙方之間地位的不對等性決定了無論是行政決策的民主化還是行政決策的法治化都要求限制行政方的權力以保障相對方的權利。

（三）行政決策法治化的實質與基本內容

行政決策既是一個政治過程，也是一個法律過程。行政決策具有完整的法律內容。這從行政決策的權力來源、決策主體、決策事項、范圍和權限、決策程序、決策評價、決策監督和決策責任等角度可以分析得出。行政行為根據行政管理活動過程不同階段和性質可以分為行政決策行為、行政立法行為、行政執法行為、行政司法行為和行政救濟行為。行政決策作為一種特殊的行政行為，是有限條件下的行政自由裁量行為，其結果對具體行政行為具有指導性，其影響往往具有廣泛性和長期性。理應成為行政法的調整對象。控制行政決策權是行政決策法治的核心內容。保障公民合法權利是行政決策法治的終極目標。在行政決策過程中形成多元的利益主體，主要有決策方的利益、行政相對方的利益、決策執行機構（行政方）的利益、其他主體的利益（公眾利益、社會總體利益等）。在這些利益關系中，行政方（包括決策方以及決策執行方）與相對方的地位總是不對等的。享有行政優益權的決策方將會優先考慮自己的利益，而法治的公正性則要求保護行政相對方的合法權益。

行政決策法治化的實質是對行政決策權進行必要的法律制約，彌補行政方與行政相對方的不對等地位，其根本目的是保護公民的合法權益。在此基礎之上，從行政決策的構成要素以及過程來看，主要包括以下內容：

1.行政決策主體法定

行政決策主體法定包括行政決策主體的職權法定與職責法定。一方面，只有在依據相關法律的規定，行政決策機構有就相關事項進行決策的權力的時候，決策機構才可以就相關事項進行決策；另一方面，依據相關法律的規定，行政決策機構有就相關事項進行決策的義務或職責的時候，決策機構必須就相關事項作出決策。

2.行政決策內容合法

行政決策內容合法是指行政決策的內容要符合憲法、法律以及相關規范性法律文件的有關規定。在我國，決策內容和法中的“法”包括憲法、法律、行政法規和部門規章、地方性法規以及地方規章。

3.行政決策程序法定

行政決策程序法定是行政決策主體進行行政決策時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序都應當由法律及相關規范性法律文件加以規定。方式是實施行政決策采用的具體方法。如，調查制度、公眾參與、專家咨詢制度、可行性論證、合法性審查制度、信息公開制度、聽證制度等。步驟是完成行政決策所要經歷的階段。時限是實施行政決策的時間限定。順序是必經步驟間的先后順序。

4.行政決策監督制度法定

行政決策監督體系包括行政機關內部的監督、權力機關的監督、司法機關的監督、社會監督等，主要指對行政決策的主體、內容、程序、影響等的監督。行政決策監督體系的法定化，能夠保證監督的有效性，落實行政決策責任，糾正決策偏差，從而保持行政決策的連續性和穩定性。

5.行政決策責任制度法定

從行政決策責任制度的內容來看，大體可以包括：行政決策的政治責任追究制度、行政決策的行政責任追究制度、行政決策的法律責任追究制度、行政決策的經濟責任追究制度、行政決策的行政賠償制度、違法行政決策的撤銷與修復制度。所謂行政決策責任制度法定，應當包括三層含義：第一，只有法定機關才能追究行政決策責任。第二，法定機關追究行政決策責任要符合實體法律的有關規定（如要根據是否違法、違法程度、損失大小等來確定責任性質及責任大小）。第三，法定機關追究行政決策責任要符合法定程序。

二、行政決策法治化的可能性分析

當前我國已經初步具備了實現行政決策法治化的基礎，主要包括兩方面。

（一）制度的積淀

1.中國特色社會主義法律體系的初步形成

中國特色社會主義法律體系的初步形成奠定了行政決策由“依法” 走向“法治化” 的制度基礎。中國特色社會主義法律體系是依法治國方略的基礎與前提，它隨著法治方略的推進而形成。黨的十五大明確“依法治國”方略的同時提出了到2010年形成有中國特色社會主義法律體系的目標，黨的十六大再次重申。2011年3月十屆人大三次會議上吳邦國委員長鄭重宣布有中國特色社會主義法律體系已經形成。截至到2011年11月，在這一法律體系中的現行有效法律規范性文件中行政法部門規范性文件共有80件。[6]占全部有效法律的33.4%屬法律文件最多的部門，為行政決策法治化奠定了法制完備基礎。一方面，現有的法律體系為依法決策提供了基本的法律依據。另一方面，行政決策納入法律規制范圍是依法治國背景下行政法制之發展趨勢，而依法行政推進過程中形成的地方與國務院部門之的行政決策立法實踐在行政決策規制范圍與立法技術的某些有益探索則為此種趨勢演變成現實提供了可能。

2.國家對依法決策的不斷強調與完善

1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“各級政府機關都要依法行政、依法辦事。”這是第一次在黨的文件中提出依法行政的要求。1995年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第55條第3款規定：“地方各級人民政府必須依法行使行政職權。”1996年江澤民同志在中共中央舉辦的法制講座上指出：“干部依法決策、依法行政是依法治國的重要基礎。”第一次將依法行政提到了作為依法治國重要基礎的高度。1999年第九屆全國人民代表大會第二次會議通過憲法修正案，規定：“中華人民共和國實行依法治國，建立社會主義法治國家。”1999年國務院召開全國依法行政工作會議，并發布了《關于全面推進依法行政的決定》，其中提出：各級政府和政府各部門及其領導干部，必須嚴格遵守憲法和法律、法規，嚴格執行黨和國家的政策，嚴守紀律，帶頭依法辦事，依法決策，依法處理問題，切實領導、督促、支持本地方、本部門嚴格依法辦事。2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》明確提出：要建立健全科學民主決策機制，實行依法決策、科學決策、民主決策。2008年，國務院在《關于加強市縣政府依法行政的決定》中進一步提出：要完善市縣政府行政決策機制，建立重大行政決策的合法性審查制度。2010年，國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中指出：要規范行政決策程序。加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規則，推進行政決策的科學化、民主化、法治化。指明了從依法決策到行政決策法治化發展方向。并提出要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。這些舉措，都為行政決策法治化奠定了堅實的制度基礎。

（二）價值觀念的轉變

1.行政法基本理念的轉變

行政法的理論基礎，是決定一國行政法之存在價值與發展方向的根本問題，也是一國行政法學體系中的出發點和核心問題。在我國，行政法經歷長期曲折發展過程，形成了各種不同的行政法基礎理論，如：控權論、平衡論、管理論、服務論、公共權力論、保權控權雙重說等。在所有行政法基礎理論中，大多學者認為影響中國行政法發展的主要是三大基礎理論：管理論、控權論、平衡論。

管理論主要受前蘇聯行政法基本理論影響，以行政權力為本位，主張行政法是政府管理公民的法的一種行政法觀念。基本主張是：行政法的目的主要是提高行政效率；行政法的基本內容是調整國家行政管理關系；行政法的基本原則等同于管理原則；行政方與相對方的關系是命令與服從關系。控權論是指以權利為本位，對行政權力進行約束和控制，對受到行政侵害的公民和組織提供救濟的行政法觀念。基本主張是：行政法的目的主要是維護公正性；行政法的基本內容是控制行政權力；行政法的基本原則是行政法治原則；行政方與相對方的關系近乎于對抗關系。平衡論是指主張行政法是保證行政權力與公民權利處于平衡狀態的一種法律觀念。基本主張是：行政法的目的是使行政權力與公民權利處于平衡狀態；行政法的基本內容是調整行政關系和監督行政關系；行政法的基本原則是依法行政原則；行政方與相對方的關系是從不平衡走向平衡。而從上世紀九十年代開始，行政法的基本理念已經逐步從管理論轉為以控制政府權力手段為主的控權論與平衡論。并對控權論與平衡論進行了一定的修正。這種轉變為行政決策法治化奠定了行政法學理論基礎。

2.法治政府與服務型政府觀念的確立

2003年，黨的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調：增強政府服務職能，首要的是深化行政審批制度改革，政府職能從“全能型”轉向“服務型”，政府決策建設突出規范化，增強透明度和公眾參與度。2004年2月，溫家寶總理《在省部級主要領導干部樹立和落實科學發展觀高級研究班上的講話》首次提出了“服務型政府”的概念。胡錦濤總書記在十七大報告中對建設公共服務型政府的根本宗旨、目標要求、職能配置、管理方式、行為模式等作了明確的原則性規定，對我國各級政府推進行政管理體制改革，打造民主、透明、法治、以人為本的公共服務型政府具有重要的指導意義。

2004年國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出在十年內全面推進依法行政、建設法治政府的目標。概括起來就是要建設有限政府、法制統一政府、透明廉潔政府、公正誠信政府、服務效能政府、責任政府，也就是建設法治政府的6條判斷標準。

我國政府對自身的定位不斷地趨于法治化、民主化，以追求公民的最大福祉為價值追求，以轉變政府職能突出政府社會服務功能為內容，強調公民參與與公民合作的管理方式的政府建設，其根本價值追求和基本要求都與行政決策法治相吻合，指明了行政決策走向法治化的必然趨勢。

三、行政決策法治化的障礙分析

（一）主要表現

雖然相關制度的積累完善與相應價值觀念的轉變已經為行政決策法治化在我國的實現提供了一定的基礎與某種可能，但是在現實當中，這一過程仍然面臨著種種阻礙，主要表現為行政決策合法性的缺失。行政決策是行政行為的起點，行政決策不合法必將導致后續一系列具體行政行為合法性的缺失。可以說，決策失誤是最大的失誤，其必將造成國家的嚴重損失。從行政決策失誤來看，據披露，截至2000 年“新中國建立以來，在大約2萬多億的總投資中，因決策失誤造成的浪費至少有1萬億元” 。[7] “七五”到“八五”期間，我國決策投資決策重大失誤率在30%以上，資金浪費及經濟損失大約在4000-5000億元。[8]部分行政決策合法性的缺失加劇了民眾與政府間的矛盾，影響了政府公信力。這種合法性的缺失主要表現為四個方面：

1.行政決策越權

相當一部分違法行政決策都表現為決策主體超越法定的權力及其限度而作出了不屬于自己行政職權范圍的行政決策，或者非行政機關的組織及其人員在無法確定授權或委托（包括超越授權或委托）的情況下而越權行使行政決策權。具體包括：無權限決策、層級越權決策、事務越權決策、地域越權決策、內容越權決策以及內部越權決策。

2.行政決策不作為

行政決策主體有積極實施行政決策的職責和義務，應當履行而未履行或拖延履行其法定職責，或者決策主體未履行具體的法定義務，并且在程序上沒有明確意思表示，就構成了行政決策不作為。實踐當中一些行政決策主體依據相關法律的規定，有就相關事項進行決策的義務或職責的時候，并沒有就相關事項作出決策。而事實上，政府既要習慣于及時執行，又要習慣于及時決策。

3.行政決策內容不合法

行政決策內容不合法是指部分行政決策的內容本身直接違反了憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章或地方規章等規范性法律文件的有關規定。行政決策內容不合法往往會造成其后續的受決策影響的一系列具體行政行為合法性的缺失。

4.行政決策違反法定程序

行政決策違反法定程序是指行政決策主體進行行政決策時違反了法律及相關規范性法律文件規定的應當遵循的方式、步驟、時限和順序。比如雖然2004年國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》指出，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。現實中，許多重大行政決策仍然缺少了必要的程序，或者雖然在形式上具備了必要的步驟，但是履行的方式卻違反了相關法律的要求。這通常表現為：關門決策、拍腦袋決策、一言堂決策、徦聽證決策以及通報決策等等。

（二）成因分析

1.決策主體依法決策意識不強

缺乏運用法律進行行政決策的主觀意愿往往導致部分決策主體有法不依，這一直是而且仍將繼續成為行政決策法治進程中主觀層面的最大障礙。傳統的“人治思想”、“官本位”思想、“法律工具論”、“權大于法”觀念的殘余與法治觀念格格不入，這些觀念往往會導致決策主體重行政效率而忽視公正。行政決策重結果而輕過程，重效率而輕公正，重上級意圖而輕民意，最終又往往會導致政府與公民在某些領域內某種程度的對抗。比如2008年的昆明“私改公”事件。

昆明市為了解決交通擁堵問題，于2008年2月出臺《昆明主城區內單位及小區道路轉為城市公用道路方案》，建議將39條單位及小區道路轉為城市公用道路 之后，以任務書形式要求相關單位做好私改公工作。這場道路交通微循環整治改造工程引發了相關小區業主的強烈抵制，并導致昆明4 ？22 堵車事件。 “私改公”最終沒有在涉及其中的反映強烈的北辰小區實行。但是，有6位參與者因此被盤龍區人民法院以擾亂社會秩序判定有罪。一項意在解決城市交通擁堵的利民新政引發了一起群體性事件。在這一事件當中引發爭議的焦點有三：第一、有悖實體法律。根據物權法第73條的規定，建筑區劃內的道路屬于業主共有，政府為了公共利益的需要，固然可以征收，但前提是依照法律規定的權限和程序。[9]第二、決策的合理性論證不具說服力。業主爭議的另一個焦點是工程決策方案不科學很危險污染大不科學指的是北辰大道路網路況不好，修立交和搞微循環，不但不能解堵，反而會癱瘓； 很危險和污染大則是就小區居民將要面臨的生活環境而言。[10]第三、缺乏必要程序。私改公工程決策中沒有考慮公眾的意見，沒有任何形式的公眾參與，與重大行政決策聽取意見制度重大行政決策聽證制度重大行政決策集體決定制度的要求還有一定差距。如此強制決策，必然引發抵制。

在該事件之初，行政決策主體就表現出了對民主與程序的忽視。昆明市政府對交通工程進度尤為重視。強調這些工程可以超時序、超程序、超常規，實行工作時間倒逼，以開工倒逼時序、倒逼程序、倒逼手續。對于民主，原昆明市委書記仇和曾經有過這樣的表述。他說：“我搞科研出身，科研重結果，不重過程，所以有時表現出急躁的情緒。”“西方在我國現在這個發展階段時，在我國這種GDP時，哪里有人權呢？”因此，究其根源，決策主體重行政效率而忽視公正的觀念對該事件的發展起到了至關重要的負面作用。

2.行政決策相關程序立法缺位

在我國，行政決策尤其是重大行政決策程序制度建設雖然已越來越得到各級行政部門的重視，但是許多相關行政決策程序重要立法仍舊沒能得以建立或雖然得以建立卻不夠完善。行政決策的相關程序立法缺失包括三方面：缺乏中央層面的統一立法，尤其是我國尚未制定統一的行政程序法；部分程序立法空白，缺乏系統性；多數程序立法缺乏可操作性。這導致在行政決策方面無法可依或有法難依，又或是決策過程流于形式。

行政決策程序立法的缺失是實踐中行政決策法治化缺失的主要方面，這種缺失表現在行政決策多個程序中，如公眾參與、專家論證、合法審查、風險評估、集體決定等程序，也表現為程序多個方面，如相關制度缺失，已有制度過于原則、 操作性較弱、制度的不統一等，程序法治化的缺失直接導致決策程序流于形式，程序價值無法體現，進而阻礙行政決策法治化的真正實現與公眾認可。實踐中影響較大的決策程序，如作為行政行為司法化重要嘗試的決策聽證程序，在代表選擇、信息提供、程序設計及意見反饋等均存在諸多問題，導致聽證程序在行政決策實踐中名存實亡。

此外，“重實體，輕程序”的觀念還在部分決策主體頭腦中殘存，認為行政決策就是“拍腦袋”的事情，沒有必要制定專門規范與程序來限制決策權。因此，許多領域的行政決策權事實上并沒有得到來自程序上的有效控制。

3.行政決策公開程度低，監督不力

對公民而言，行政決策的公開程度是對行政決策行使知情權具體表現，是對行政決策行使參與權和監督權的前提，同時也影響著其對行政決策責任的關注程度乃至對政府的信賴程度。對政府而言，行政決策的公開程度是決策民主性的要求和體現，是增強政府決策活動透明度、減少行政決策權濫用的有效途徑，同時也影響著對行政決策責任追究的公正程度，進而影響到自身的威信。

在我國，社會信息主要掌握在政府部門手中，政府是最重要的信息生產者、用者和發布者。長期以來，政府信息一直處于封閉或半封閉狀態，社會公眾無權了解和獲取，從而導致政府決策過程高度封閉，公眾的知情權無法得到實現。雖然近年來各級政府都加大了發展電子政務、推行政府信息公開的力度，但仍與現實需求相距甚遠。在實踐中，多數政府決策在信息公開方面，只公布結果，政府決策的過程及其所形成的信息，很少公開。這實際上，切斷了公眾對行政決策的參與渠道與監督渠道。

“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。[11]要保證行政決策權不被濫用，實施有效的監督與制約是必須的。我國行政決策監督機制由人民代表大會、國務院及地方各級人民政府、人民法院、人民檢察院、中國共產黨、人民政協、各種人民團體、社會輿論等主體的監督共同構成。而實際上人民代表大會及其常務委員會、司法機關、社會輿論等監督主體的監督均存在功能部分失靈的現象，存在著不敢監督、不能監督、監督乏力、監督失職等問題。對行政決策發揮實際監督效力的執政黨系統的監督和行政系統的監督，仍屬于傳統的監督制度模式，嚴格來說，都屬于內部監督。其局限性非常明顯：內部監督機關的獨立性不強，監督效力有限；主要是事后監督，缺乏對事前和事中的監督；監督過程缺乏正當程序；監督效果嚴重依賴于人的因素，監督權濫用無法從制度上避免。以此，對行政決策監督不力是自然而然的事。“傳統監督制度模式是典型的人治方式，是人治在制度建設上的最典型體現”，[12]其必將對行政決策法治化形成嚴重阻礙。

4.行政決策責任追究制度欠缺

著名的公共管理學家法約爾指出：“責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充，凡權力行使的地方就有責任。”[13]一個政府對他的政策和決定以及它的具體施政措施承擔責任與否，是民主政府和專制政府的本質區別。法律在規定某一權力的時候，應該同時規定該權力所對應的責任。決策權力與決策責任相一致，是行政決策法治化的重要要求。

我國目前無論是全國范圍還是地方范圍都沒有專門針對行政決策責任追究的立法。部分黨內以及政府頒布的規范性文件當中即使涉及到了行政決策失誤責任追究，也規定得較為籠統，缺乏操作性。這就導致在實踐中，對于行政決策失誤責任追究的啟動程序、受理方式、責任人的確定以及具體責任的衡量與認定，都缺乏具體標準。同時，我國各級政府盛行集體決策，并把集體決策作為民主化的重要形式，當決策失誤給國家造成巨大損失時，領導者往往以“集體決策”為盾牌逃避責任。

法治政府的基本特征之一就是它是責任政府，行政權力受到法律的制約是行政法治的核心內容。行政決策權作為基本的行政權力，責任追究是對其制約的重要方面。決策主體有其權而不負其責，實質上是反法治的。有權力而無責任，行政決策權必然會被濫用，行政決策的科學性和民主性無法得以保障，決策失誤必然大大增加。

四、實現行政決策法治化的基本途徑

（一）意識層面

1.正確的“權利與權力關系”觀

實際上就是要正確理解政府和公民的關系：權力來自于權利，權力服務于權利，權力受權利制約。我們所要建立的法治政府，必然是服務型政府，必然以人為本。行政決策權的行使，無論其直接目的是什么，其最終目的必然是服務于人民的。行政決策法治化的實質是對行政決策權進行必要的法律制約，彌補行政方與行政相對方的不對等地位，其根本目的是保護公民的合法權益。

2.正確的“公眾參與”觀

推進行政決策法治化的根本動力在于公眾的有效參與。對于行政決策而言，其效力最終將通過無數的具體行政行為由作為行政相對方的公民和組織得以承受，并直接影響到他們的具體權益。因此，行政決策的最終效果優良與否，在很大程度上要取決于其內容是否符合行政相對方的需求以及對其是否信服。僅靠強制力來保障其實施是不行的。在公共決策過程中，通過落實公共參與權而構造對決策機構的制約機制，不僅可以促進公共權力組織的理性化，還將在很大程度上重建公共決策的“公共性”。[14]因此，在行政決策過程中，提高其效率的最有效的手段是作為行政相對方的利害關系人的廣泛的參與，對行政決策的內容提出合理化建議，并與決策主體在最大限度上達成一致。這樣才能使決策最終得以順利實行。比如，杭州市政府的“開放式決策”就很值得借鑒，該嘗試使得杭州市政府榮獲2009-2010年度中國地方政府創新獎。其“開放式決策”的核心就是“讓民意領跑政府”。具體做法是，市民代表、委員、專家可以列席杭州市政府常務會議，與市長在線交流，討論決策事項。而實踐證明，充分吸收民意的決策得到了理想的實際效果。

3.正確的“價值目標”觀

行政決策價值目標既具有多元性又具有有序性，公正與效率是其重要的兩個方面。搞清二者的關系，其實質就是明確行政決策活動的目的是為了提高行政機關自身工作效率還是服務于行政相對方。效率包含著公正的精神，公正體現著效率，二者是互動的，是相互促進的。就行政決策的價值目標來看，效率是以公正為前提的，在一定程度上，效率追求的是以最經濟的方式來實現公正的目標。遲到的正義不是公正，早到的錯誤也根本談不上高效。由于行政決策內容將影響到后續一系列具體行政行為，有著廣泛的利害關系人，所以它合法與否，勢必產生巨大的社會影響。而通過合理的程序設計，則可以找到二者的結合點。“對行政機關而言，遵守程序會耗費一定的時間和金錢，但如果這能減少行政機關運作中的摩擦的話，那也是值得的，因為程序促進了公正，減少了公眾怨苦，改善了政府與公民之間的關系，其使用是促進了效率而非阻礙了效率”。 [15]這句話明確指出，公正和效率是對立統一的，二者不可偏廢，即以最便捷省力的立法程序和立法技術達到基本的立法民主要求、科學質量和公正要求，找到最佳結合點。[16]

（二）制度層面

1.加強程序立法，使行政決策有法可依

以行政決策程序規范行政決策行為，可有效彌補實體控制方面的局限，防止濫用行政決策權，有效實現行政目的；行政決策程序的民主性、公開性能提高行政決策的合理性，最大限度地體現社會公正。正如王明揚先生所言：“行政機關掌握巨大權力，權力的行使必須公平而且有效率。達到公平和效率的目的，在很大程度上取決于行政機關所使用的程序。從抽象的觀點來說，實體法是基礎，處于首要地位，程序法是執行，處于次要地位。然而從實際觀點來說，程序法的重要性超過實體法，法律的生命在于執行。一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱不良效果。”[17]

加強行政決策程序的制度構建，建立健全調查程序、決策規劃程序、可行性論證程序、合法性審查、聽證程序、咨詢和協商程序、審議和審批程序、公布程序、備案程序、修正程序和事后評估程序等行政決策程序制度。當前應主要著手以下四方面的程序建設：確定行政決策違反法定程序無效原則，確保行政決策程序的切實履行；擴大并落實公眾參與，完善聽證制度尤其是關于聽取與行政決策有利害關系的行政相對人意見的制度，確保行政決策的民主性；加強行政決策的專家咨詢論證，確保行政決策的科學性建立行政決策的評估反饋機制，確保行政決策能得以及時修正與完善。

2.施加壓力，迫使決策主體依法決策

一方面，要拓寬對行政決策的監督渠道，發揮監督實效。黨的十八大報告強調：要建立健全權力運行制約和監督體系。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。要綜合以下四個方面以確保監督發揮實效：明確監督主體，即哪些主體擁有對行政決策的監督權；確定監督主體的監督權限；運用權利與權力相結合的手段，充分發揮公眾的監督作用；結合決策前、決策中與決策后的監督方式。

另一方面，要落實行政決策責任追究機制。既要實現行政決策責任追究的細化、量化，使其具有可操作性，又要通過程序設置保證行政決策責任追究制度的公平性、公正性。其內容應該包括：要通過具體的程序規則明確公眾和各類組織提起責任追究的方式、途徑；決策主體對公民和組織提起的問責必須應該怎樣回應，在什么場合、要通過什么渠道回應，由什么樣的機構來監督官員回應等等；追究機關、行政決策責任的確定，以及行政決策責任的具體追究方式；建立行政決策責任追究過程中的回避制度。

3.提供動力，激勵并保障決策主體依法決策

一方面，要將行政決策合法性考察作為領導干部工作績效考核的重要內容；另一方面，拓寬領導干部的法律知識培訓渠道，理論與實踐并重，同時要不斷完善領導干部法律知識測試制度。

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