關于打擊騙取出口退稅稅務稽查的思考

何惠敏

摘要：出口退稅政策是我國重要的外貿政策，但出口退稅行業的納稅遵從度不高，騙取出口退稅案件頻發表明我國打擊騙取出口退稅面臨嚴峻形勢。根據預期效用理論分析框架下的納稅遵從理論，本文從稅務稽查概率不高、稅務稽查水平低、懲罰率低方面分析騙取出口退稅案件頻發、納稅遵從度不高的原因，并據此提出相關政策建議。

關鍵詞：騙取出口退稅；稅務稽查

中圖分類號：F740 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）11-0014-03

出口退稅政策作為我國重要的外貿政策，對促進我國對外貿易發展起著非常重要的作用。為了應對2008年國際金融危機導致的外貿出口萎縮，國家自2008年9月至2012年1月連續10次對部分產品的出口退稅率進行調整，其中電子產品的出口退稅率調整至17%，紡織品、服裝的出口退稅率調整至16%，家具出口退稅率調整至13%。近年來有關部門進一步改善管理流程，通過加快出口產品檢驗檢疫、提高通關便利化水平、縮短退稅周期、外匯核銷制度改革等加快出口退稅的措施，極大地促進了我國外貿出口穩定增長。2008年至2012年，我國的出口退稅額從5866億元增長至10429億元1。出口退稅增長的同時，騙取出口退稅案也不斷增長，案值超億元的騙取出口退稅大案也時有發生。2013年，在以整治虛開、騙稅為重點的稅收專項檢查中，全國共直接檢查和組織納稅人自查31.8萬戶，入庫查補收入549.9億元，同比增加18.1億元。在區域稅收專項整治中，各地共檢查納稅人2.6萬戶，同比增加1.2萬戶。[1]

一、 騙取出口退稅案件的特點

從近年查處公布的騙取出口退稅案件來看，現在騙取出口退稅大多采用“假報出口”或“買單配票”模式。“假報出口”指的是虛報出口貨物品名或虛報出口貨物價值，例如上海市查處的“羊毛變羊絨”騙稅案，騙稅分子將羊毛紗線謊報成羊絨紗線出口，騙取出口退稅款8億余元。[2]“買單配票”指的是騙稅分子利用貨代公司、報關行及中介炒賣的不需要或不能退稅的出口貨物信息（報關單），采取偽造出口單證、從地下錢莊買匯結匯、虛開增值稅專用發票等手段騙取出口退稅的行為，例如深圳市破獲的“閃電一號”騙稅案。通過分析近年發生的騙取出口退稅案件，可發現騙取出口退稅案主要有以下幾個特點。

（一）虛開增值稅專用發票

無論是假報出口還是買單配票騙稅，其中必有一個環節是取得虛開的增值稅專用發票。現行增值稅政策的不完善導致虛開增值稅專用發票屢禁不止。根據《中國稅務年鑒2012》的重大案件輯要中63戶重大案件，其中涉及騙稅和虛開發票的案件就有14宗，涉及服裝、成品油等行業。另外，由于海關與稅務機關有關進口增值稅的信息傳遞存在滯后使得偽造的海關繳款書也成為虛開增值稅專用發票的原因。由于存在虛開增值稅專用發票的土壤，騙稅分子就利用增值稅政策征管漏洞，經過多層的虛開和洗票，再利用虛開的增值稅專用發票去騙取國家出口退稅款。

（二）騙稅分子隱藏在幕后

外貿行業自我約束較弱，為了出口數據增速和爭取出口生意，“四自三不見”[3]的假自營真代理的現象較為普遍。外貿企業的行業管理漏洞和出口退稅的稅務管理模式使得騙稅分子有機可乘。騙稅分子隱藏在幕后，或為貨運代理公司、或為報關行、或是純粹的中介，選擇那些有信譽，經營規模大的外貿企業作為騙稅的平臺。稅務部門檢查出口退稅企業往往是從外貿企業開始的。在稅務檢查實踐中，外貿企業出口退稅備案單證中提單、場站收據等資料都是復印件，外貿企業反映這些資料都是貨運代理或報關行提供的，外貿企業對單據上的信息來源不甚清楚。檢查人員根據外貿企業出口備案單證信息層層追查，往往追查到貨運代理公司處就斷了聯系，未能獲得完整的證據鏈條。

（三）騙稅專業化和鏈條化

從這幾年查處的騙取出口退稅大要案的特點看來，騙取出口退稅正從過去的單一、小規模犯罪向有組織、專業化、集團化大規模犯罪發展，特別是跨地域、鏈條式的團伙犯罪。騙稅主體由貿易型公司向所有類型公司轉化延伸，騙稅分子隱藏在幕后操持多個公司在多個地區同時進行，騙稅團伙分工明確，獲取報關單信息（俗稱“買單”），偽造出口單證、從地下錢莊買匯結匯、虛開增值稅專用發票等都有“專業人士”負責，實施全鏈條覆蓋操作。例如江蘇的騙取出口退稅案，騙稅團伙共設立六十 多戶不同類型企業參與騙稅。騙稅分子專業化和鏈條式騙稅給監管和查處騙取出口退稅帶來很大的困難。

二、騙取出口退稅案件頻發的原因分析

國家稅務總局從2008年開始針對CPU等高價值電子產品的出口退稅專項檢查后，連續幾年都將出口退（免）稅作為稅收專項檢查項目。自2012年開始，國家稅務總局、公安部和海關總署國務院三部委聯合在全國開展打擊騙取出口退（免）稅違法犯罪專項行動。國家稅務總局對出口退稅行業的重視恰恰說明了出口退稅行業的納稅遵從度不高，打擊騙取出口退稅面臨嚴峻形勢。在預期效用理論分析框架下對納稅遵從行為的研究成果表明稽查概率和懲罰率對納稅遵從行為產生正相關影響。根據納稅遵從理論，騙取出口退稅案件頻發主要有以下幾個原因。

（一）稅務稽查概率不高

出口退稅涉及外經外貿、海關、稅務、工商、外匯管理等多個政府職能部門，各職能部門都有自己的一套管理體系，但部門之間缺乏緊密聯系，信息溝通不夠順暢使得信息未能充分互通，容易產生管理上的“灰色地帶”；稅務部門內部征、退稅管理部門和稽查部門的信息渠道不夠順暢，出口退稅企業的風險識別機制尚未完善，這些都使得稅務稽查部門未能及時發現出口退稅企業的異常情況，導致稅務稽查部門在騙取出口退稅的選案上處于被動地位。騙取出口退稅案件選案多來源于稅務總局下發的專項檢查名單或督辦交辦案件。這就造成稅務稽查部門主動選案少，或選案準確率不高，使得稅務稽查預防機制的發揮受到限制。

稅務稽查部門在開展騙取出口退稅案件的稅務檢查過程中，一般是從外貿企業開始。要定性騙取出口退稅，則需要具體至哪一票貨物存在“虛假報關出口”的情形。外貿企業出口貨物眾多，真假業務往往混合一起，如何從數以萬計的出口報關信息中篩選出疑點出口信息并進行稽查，這是一項工作量很大的工作。稅務稽查部門對外貿企業的檢查也不可能對每一票出口貨物的上下游流向都進行檢查。因此，雖然近幾年國家稅務局總局都開展出口退（免）稅企業專項檢查，但具體到某一票出口貨物受到稽查的概率并不高。加上騙取出口退稅稅務稽查存在取證難和定性難等問題使得騙取出口退稅案件的檢查進度較為緩慢，出口退稅企業受到稽查的概率不高。

（二）稅務稽查水平低

1.虛開發票取證難

騙取出口退稅的實質是未稅產品出口并申請退稅，因此騙取出口退稅案件一般都涉及虛開增值稅專用發票。我國目前增值稅農產品、廢舊物資收購抵扣政策不完善，不同省市和地區對農產品和廢舊物資的管理寬嚴不一；減免稅優惠政策過多，存在免征、即征即退、先征后退等減免方式；小規模納稅人大量存在及個人消費未養成索取發票的良好習慣；海關繳款書因未納入金稅工程管理，海關與稅務局的信息互通存在滯后使得目前存在偽造海關繳款書抵扣增值稅的情形，以上情況的存在使得增值稅的抵扣鏈條不完整，也為虛開發票提供了土壤，使得虛開發票大案頻發。騙稅分子能夠較輕易地取得虛開增值稅專用發票，為下一步向外貿企業提供虛開發票實施騙取出口退稅提供了可能。騙稅分子深諳這些制度上的薄弱環節，往往是跨地域作案，并設立眾多企業進行洗票，編制一個又一個表面上看似沒有任何破綻的連環套實施騙取出口退稅。

雖然虛開增值稅專用發票的大案時有發生，但是對虛開發票的取證和定性卻是非常復雜和困難的。如今涉稅違法犯罪分子的反偵查能力不斷提高，開票公司往往也具備一定的生產能力，真假業務混雜一起，有的甚至是“一套設備、兩個牌子”借用別人的廠房來應付稅務機關的檢查。外貿公司供貨企業的賬務處理一般較為規范，送貨單、合同、銀行轉賬單、增值稅專用發票等資料都裝訂齊全。案發前進行例行的函調或日常檢查，很難發現問題。一旦案發，供貨企業上游供票企業大量走逃，證據鏈斷裂使得檢查工作陷入被動，這是查處虛開發票和騙取出口退稅案件的難點之處。

2.貨物流追查困難

檢查騙取出口退稅案，稅務稽查人員需要對出口貨物的真實性進行檢查。在稅務稽查實踐中，出口貨物的物流追查是困難重重的。供貨企業的財務賬冊上一般較少列支運輸費用和報關費用，供貨企業一般解釋說貨物運輸是外貿企業負責的，若是自己負責運輸的一般都是聘請個體運輸戶進行，供貨企業因此未能取得運輸業的合法票據入賬。從外貿企業這邊再根據備案單證中的運輸單據到運輸企業協查，運輸企業因時間間隔長或單據保管不善等原因一般不能提供證明貨物已經運輸至碼頭的設備交接單或磅單，只提供自制的無法辨認真偽的派車單和委托運輸協議。由于貨物運輸是動態的服務方式，對交通運輸業的監管存在漏洞，個體運輸戶掛靠和現金結算等情形普遍存在導致運輸企業運輸憑證和結算憑證不規范，交通運輸業虛開發票情況也不同程度地存在，稅務稽查部門對出口貨物流的取證存在很大難度。

以上情況的存在，使得目前出口退稅稅務稽查水平較低，案件檢查過程中雖發現騙取出口退稅疑點，但苦于未能獲取關鍵證據使案件有所突破，案件檢查工作難以取得有效進展。

（三）懲罰率低

關于騙取出口退稅的處理，《稅收征收管理法》第六十六條規定以假報出口或者其他欺騙手段，騙取國家出口退稅款，由稅務機關追繳其騙取的退稅款，并處騙取稅款一倍以上五倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。對騙取國家出口退稅款的，稅務機關可以在規定期間內停止為其辦理出口退稅。由于這條規定對于騙取出口退稅的定性并不明確，在稅務稽查實踐中，稅務稽查人員往往參照刑法關于騙取出口退稅刑事案件的法律解釋。而刑事案件取證的要求較高，稅務稽查人員在稅務檢查中對虛開增值稅專用發票，偽造、變造出口退稅單據等假報出口手段的取證面臨很大困難，難以形成完整的證據鏈條。稅務稽查人員為了避免執法風險，往往不敢對案件進行騙取出口退稅定性，或者僅認定企業存在違規退稅行為，要求企業返納已退稅款。還有重要一點，對于騙取出口退稅的定性是針對某一票貨物，對企業的處理也是只能針對定性的那幾票貨物，而《刑法》規定騙取出口退稅數額較大的行為才構成犯罪，否則只能認定為違反稅法的行為，由稅務機關給予行政處罰。這恰好讓騙稅分子鉆了空子，騙稅不成則問題不大，騙稅成功也不一定會受到懲罰。由于騙取出口退稅的違法成本低，懲罰率不高，使得騙取出口退稅的法律震懾力并沒有顯現出來。

三、打擊騙取出口退稅的政策建議

（一）稅警聯手重點打擊騙取出口退稅

長期以來，打擊騙取出口退稅的一般模式是稅務部門對涉嫌騙取出口退稅的線索先進行調查處理，發現涉嫌犯罪證據的再移送公安機關查處。目前騙稅分子的騙稅手段更為專業和隱蔽，而稅務稽查的手段卻有限，稅務稽查既不能監聽騙稅嫌疑人，也不能采取有效的偵查手段。稅務稽查人員在實施出口退稅的檢查過程中發現企業存在涉嫌騙取出口退稅的情況，由于手段受限等原因，往往未能收集企業騙取出口退稅的關鍵證據，反倒在檢查過程中容易驚動騙稅分子，使得騙稅分子有所防范甚至走逃導致證據鏈條斷裂，檢查效果未如理想。

縱觀成功偵破的騙取出口退稅大要案，一般都是稅務部門與公安部門協同辦案的，有的更是公安部的督導案件。為了有效打擊騙取出口退稅行為，稽查部門要與公安部門建立良好的溝通協調和合作辦案機制，加大稅警的部門協作和查辦案件的力度。發現騙取出口退稅的重要線索，應及時成立稅務和公安的聯合專案組，充分發揮稅務機關的專業優勢和公安機關的偵查優勢，對涉嫌騙取出口退稅案件實施共同經營、聯合取證、同步辦案，實現稅警協作配合的緊密化和查辦案件的一體化。

（二）構筑信息互通交流平臺

騙取出口退稅利用的是信息不對稱和監管部門的監管盲區。由于部門間缺乏緊密協作和信息互通機制，部門間的信息交流并不順暢。打擊騙取出口退稅，完善出口退稅監管，應該構筑稅務、海關、公安、外匯管理、工商、銀行等多部門的信息互通交流平臺，實現多部門的信息共享，如海關掌握的出口監管信息能及時反饋到稅務部門，稅務機關內部征管部門掌握的企業經營納稅情況能及時反饋到退稅管理部門和稽查部門，銀行和外匯管理部門掌握的資金流動情況能及時反饋到執法部門，拓展各部門信息交流的廣度和深度，增強各部門工作的協同性。另外，建立內地與境外的情報交換機制，定期交換內地貨物出口至境外、境外地區從內地進口的信息，以便查詢出口產品的種類、金額、目的地、境外進口商、地址等信息，及時發現出口騙稅線索，多維度構建打擊騙取出口退稅的長效信息互通機制。

（三）探索制定出口退稅稅務稽查標準

現行稅收法律、法規對于騙取出口退稅的取證和定性規定不明確，可操作性弱，既令稅務稽查查處涉嫌騙取出口退稅的案件面臨很大困難，也因查處進度緩慢未對騙稅分子形成有力的震懾。在公安部門未能及時參與偵查時，稽查部門應轉換觀念，可探索制定專業化的出口退稅稅務稽查標準，使得各地稅務稽查人員在實施出口退稅檢查過程中能夠有法可依，提高出口退稅檢查的整體水平和質量。出口退稅稅務稽查標準的制定應具有操作性強的特點，在選案、檢查、取證、定性等方面的制定盡可能詳細，符合稅務稽查的實際工作需求。

在實施稅務檢查環節，稅務稽查也應創新檢查模式，提高檢查效率。針對貨物流檢查，稅務稽查人員可根據外貿企業備案單證中的貨運提單和場站收據追查貨物流向以查找真實的貨源和貨主。場站收據是集裝箱運輸專用出口單據，標準格式共有10聯，這份單據隨著外貿業務的進行在發貨人、貨運代理、船公司、報關公司、海關、貨運站、碼頭堆場等部門流轉，其上記載有貨物名稱、數量、發貨人、船名、航次、貨柜號等重要的出口產品信息，貨主或貨運代理最后還根據這份場站收據去船公司換取正式提單。因此，稅務稽查人員可根據外貿公司提供的提單信息到船公司逐級追查貨物的流向，收集相關部門留底的場站收據及其他外貿單據進行信息比對，就有可能發現單據上的不相符情況以及重大疑點，能夠較高效率地取得案件的突破。

（四）建立打擊騙取出口退稅專業隊伍

打擊騙取出口退稅是一項專業性強的工作，在騙取出口退稅呈現專業化和組織化的情況下，尤其需要建立一支專業的打擊騙取出口退稅隊伍去應對日漸猖獗的騙取出口退稅活動。建立專業性的打擊騙取出口退稅隊伍，必須加強稅務人員的業務知識培訓，包括出口退稅稅收政策法律法規、外貿專業知識、外貿專業英語、海關、銀行、外匯管理等業務知識。同時，稅務稽查部門應及時整理成功查處的騙取出口退稅案例，深入剖析破案關鍵，并向稅務稽查人員及時分享辦案經驗，多維度提高稅務人員打擊騙取出口退稅的業務水平。

注：

[1] 稽查數字[J].中國稅務稽查——厲風，2014（1）.

[2] 陳益刊.起底8億元“羊毛變羊絨”騙稅案[N].第一財經日報，2013-12-04（A03）.

[3] 指的是“客商”或中間人自帶客戶、自帶貨源、自帶匯票、自行報關和出口企業不見出口產品、不見供貨貨主、不見外商的情況下進行交易。

參考文獻：

[1] 勒萬軍，陳文東.建立防范出口騙稅長效機制初探[J].稅務研究，2013（2）.

[2] 黃 鑫.“四位一體”構建打擊騙稅工作新格局[J].中國稅務，2014（4）.

[3] 楊金亮，蔣 震，李驕龍.我國出口退稅立法：現狀、必要性及建議[J].山東經濟，2010（5）.

[4] 孫玉棟，杜海濤.出口騙稅的治理對策[J].涉外稅務.2008（8）.

[5] 王雨田.出口退稅騙術起底[N].第一財經日報，2013-07-18（A01）.

[6] 吳秋余.出口騙稅頻發凸顯監管盲區[N].人民日報，2014-01-03（010）.

[責任編輯：王 帥]