試點引導穩步推進農村產權制度改革

文│師高康（農業部經營管理司）

在堅持家庭承包責任制的基礎上，在保護農民合法權益、尊重農民意愿的前提下，發展多種形式的股份合作，探索建立有中國特色社會主義的農村集體產權制度。

近年來，隨著農村經濟社會發展和工業化、城鎮化的快速推進，城鄉生產要素的交易重組愈加頻繁，改革農村集體產權制度、實現城鄉要素平等交換的要求日益迫切。黨的十八屆三中全會提出了“完善產權保護制度”，“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的改革任務，為農村集體產權制度改革指明了方向。這將在更深層次推動農村集體產權制度創新，有效保障農民財產權利，激發農業農村發展內在活力等方面產生巨大影響，對促進城鄉要素平等交換、建立城鄉發展一體化體制機制，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

產權是所有制的核心。產權制度是市場經濟重要的制度基礎。當下，農村經濟結構、社會結構正在發生深刻變化，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格、流轉不順暢等問題日益突出，嚴重阻礙了城鄉要素平等交換，阻礙了要素主體公開公平公正參與市場競爭，阻礙了農村經濟社會健康發展，這一根源所在及制度缺陷，不時侵蝕著農村集體所有制的基礎，影響著農村社會的穩定，改革農村集體產權制度勢在必行。日前中央審議通過的有關農村集體產權制度改革試點方案，試點的目標在于探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制，這對“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”將起到積極的推動作用。

截至2013年年底，全國已有27個省份開展了農村集體產權制度改革試點工作，完成改革的村達到27858個，占全國總村數的4.54%，比2009年提高2.86個百分點，完成改革的組達到50225個；村組兩級量化資產總額達4362.2億元，累計股金分紅1563.16億元。農村集體資產總量的不斷增加，已成為農村經濟社會發展和農民共同富裕的重要物質基礎。維護好實現好發展好農民合法權益，產權制度改革將擔當重要角色。

農村集體產權制度改革和所有產權改革一樣，要始終堅持“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的目標內涵，以保護農村集體經濟組織及其成員合法權益為核心，以賦予農民更多財產權利為重點，以建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制為目標，穩步推進農村集體產權制度改革。具體來講，“歸屬清晰”主要指成員資格要清楚，不模棱兩可；“權責明確”主要指權利義務要對等，不含糊其辭；“保護嚴格”主要指應著眼相關法律法規建設，要不斷完善相關規則；“流轉順暢”主要指產權流轉要有多種形式的市場交易平臺。這“十六字”的要求，在發達地區會衍生出更多的利益顯現和權益保護問題，而中西部、欠發達地區則要注意突出重點，抓矛盾的主要方面。因此，各地改革一定要立足本地實際，堅持因地制宜，區分不同情況，“改什么”要堅持這個原則，“怎么改”也要堅持這個原則。

試點方案提出，要通過改革賦予農民更多財產權利，明晰產權、完善權能，積極探索集體所有制的有效實現形式，不斷壯大集體經濟實力，不斷增加農民的財產性收入；在堅持家庭承包責任制的基礎上，在保護農民合法權益、尊重農民意愿的前提下，發展多種形式的股份合作，探索建立有中國特色社會主義的農村集體產權制度。

——保障農民集體經濟組織成員權利。這是改革試點的重要基礎。重點是探索界定農村集體經濟組織成員身份的具體辦法；建立健全集體經濟組織成員登記備案機制；依法保障集體經濟組織成員享有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，落實好農民對集體經濟活動的民主管理權利。

——積極發展農民股份合作。這是改革試點的重要目的。要按照“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，從實際出發，抓好分類指導，穩妥漸變地進行農村集體產權股份合作制改革。對于土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，穩定農村土地承包關系，在充分尊重承包農戶意愿的前提下，探索發展土地股份合作等多種形式；對于經營性資產，重點是明晰集體產權歸屬，將資產折股量化到集體經濟組織成員，探索發展多種形式的農民股份合作；對于非經營性資產，重點是探索集體統一運營管理的有效機制，更好地為集體經濟組織成員及社區居民提供公益性服務。鼓勵在試點中從實際出發，探索發展股份合作的不同形式和途徑。

——賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。這是改革試點的核心任務。要根據不同權能分類實施，積極開展賦予農民對集體資產股份占有權、收益權試點，建立健全農村集體資產股權臺賬管理制度和收益分配制度。有條件地開展賦予農民對集體資產股份有償退出權、繼承權試點，尊重集體成員意愿，明確條件、程序。慎重開展賦予農民對集體資產股份抵押權、擔保權試點，試點要在制定相關管理辦法的基礎上有序開展。

在改革試點中，要堅持正確的改革方向，既要發揮集體的優越性，又要調動農民的積極性，激活農村各類生產要素潛能，探索發展壯大股份合作經濟的途徑；要堅持推進體制機制創新，守住防止集體資產被侵蝕和農民利益受損害的“底線”，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制；要堅持尊重農民群眾意愿，確保農民群眾成為改革的參與者和受益者；要堅持重點突出和風險可控，確保試點工作順利實施。按照部署要求，改革試點將兼顧東中西不同區域，選擇若干有條件的縣（市）為單位開展，試點工作在2017年底完成。試點過程中，要防止侵吞農民利益，試點各項工作應嚴格限制在集體經濟組織內部運行。

創新農村集體產權制度，事關農民群眾切身利益，事關農村集體經濟發展壯大，改革牽一發而動全身，工作復雜而又重要，要積極探索，試點先行，示范引導，穩妥推進，不可一蹴而就。通過改革試點，切實改變過去那種“人人所有、人人無份”的集體資產所有權主體虛置狀態，使農民真正成為集體的主人，擁有集體經濟民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督的權利，成為集體資產管理和集體經濟受益的主體。