政府規制視角下企業海外并購問題研究

田 原

(1.北京交通大學中國產業安全研究中心，北京 100000;2.中國電子信息產業發展研究院，北京 100000)

近年來，全球經濟在金融危機、歐債危機影響下壓力增大、增長受阻，前景不樂觀。發達國家作為全球并購市場的主體，受內外部因素影響，全球并購市場急劇萎縮。我國企業在經歷數年積累之后，擁有了大量外匯儲備，具備了強大實力，同時擁有需求持續快速增長的外部市場，在經歷了產能急速擴張之后，急需在全球進行上下游并購來保證原材料供應穩定和銷售順暢，在“走出去”戰略推動下，我國企業積極拓展海外市場，海外并購快速增長。據統計，2013年下半年，中國企業海外并購交易數量創半年度歷史新高，中國企業海外并購活動持續平穩推進。但同時，我國企業海外并購現存諸如國有企業海外并購領域單一、對目標國法規體系了解不足、中介服務機構職能缺失等問題。海外并購是一項復雜工程，在此過程中離不開政府部門的作用與支持。政府規制是政府與企業圍繞市場而發生的關系，是政府對企業經營活動的監管和規范，通過政府規制，可以創造正常的并購市場環境、維護有序競爭的市場秩序。比較分析發達國家對企業海外并購開展規制的做法與經驗，詳細分析我國企業海外并購面臨的機遇和挑戰，集中探討當前形勢下政府規制促進企業海外并購的對策，對新形勢下進一步鼓勵我國企業“走出去”，具有十分重要的理論價值和現實意義。

一、發達國家海外并購政府規制行為經驗分析

世界各國根據各自國情制定了各異的海外并購相關規制體系，從實踐效果來看，以發達國家的規制體系更為健全。本文對美國、歐盟、德國等海外并購政府規制程序、規制體系較為健全的發達國家和地區進行比較分析，總結其共性與一般規律，對其規制海外并購的政府行為進行研究。

(一)建立獨立規制程序體系

建立規制程序體系是發達國家對海外并購進行規制的重點和關鍵。通過建立責任清晰地規制程序，能夠使相關規制部門明晰管理職責和管理秩序，強調各部門管理的主次性、層次性，有效避免了由于部門較多引發的管理混亂。發達國家海外并購規制的程序規則，在總體上可以分為以美國為代表的法院中心型模式和以歐盟為代表的行政主導型模式。在美國法院中心型模式下，司法部反托拉斯局與聯邦貿易委員會同時也負責有關行政、立法、調查、起訴和其他責任，聯邦貿易委員會也可以根據授權協議對并購申請做出最終行政決定。但在美國，該機構沒有司法審查的權力，即聯邦貿易委員會和司法部只能就要求法院作出關于企業并購的最終決定向法院提起訴訟。法院在企業并購規制體系中居于核心位置。在歐盟，企業并購規制行為執行主體是歐盟委員會，負責并購案件的立法、調查、起訴與審判。歐盟初審法院和歐洲法院會在并購各方對最終決定無法達成一致并提起訴訟時才會介入。在行政主導模式下，行政機關被賦予了較大的程序主導權與自由載量權，因此行政效率相比美國法院中心型模式較高。

(二)準確界定相關市場范疇

相關產品市場與相關地域市場是發達國家規制機關海外并購重點考察的對象。相關產品市場和相關地域市場直接影響企業并購行為當事方市場勢力的界定，對規制機關評價并購效應產生直接影響。美國聯邦貿易委員會在加利福尼亞美國商店公司案例中認定，相關產品市場由超市市場構成。聯邦貿易委員會認為，雖然其他形式的零售商，如百貨店，專賣店，便利店都有不同程度的銷售食品，但只有超市提供食品和非食品以及雜貨產品數量達到數萬種，具有能夠滿足消費者一站式購物需求的能力。美國聯邦貿易委員會的意見也得到其他更多的證據所支持:一些調查數據顯示，超市里面，他們主要考慮其他超市作為競爭對手，在價格策略方面，針對其他超市。相關地域市場是指一個產品和所有其他替代產品競爭的區域。歐洲法院的相關地域市場指的是“一個競爭產品的客觀條件對所有銷售商均一致的區域”。歐盟委員會則認為，相關地域市場是指“在某一區域，產品和服務供應商，在相同的條件下展開競爭，這一地區不同于臨近地區，彼此的競爭條件也存在明顯的區別”。

(三)嚴格開展海外并購審查

實施海外并購審查是各國設立管理和法律體系的核心目的。海外并購審查的范圍和力度完全取決于并購行為對并購國國家利益的影響程度，以法律、政策、細則等多種形式予以固定，并隨著國內國際形勢的變化不斷更新。美國對外資并購進行雙重審查，聯邦政府審查之后再經由州政府審查批準，聯邦政府進行審查批準的依據和內容各有區別。依據《克萊頓法》，司法部反壟斷局與聯邦貿易委員會開展反壟斷審查;依據《綜合貿易競爭法案》，財政部外國投資委員會對可能危及國家安全領域的投資并購案件開展國家安全審查。針對國土資源、通訊、航空、交通運輸、國防等特定領域，另有特定規制部門進行特殊審查并進行批準。

(四)建立健全政策服務體系

在發達國家海外并購的實踐中，政府的支持和導向往往在關鍵時刻起到核心作用。因此，各國海外并購管理機構紛紛把建立健全政策服務體系作為重要工作，甚至采用法律法規的形式予以確定。從目前發達國家的具體做法看，采取的投資促進政策和措施主要有:給予融資支持，發達國家通常會采取向投資項目提供貸款等形式對本國企業對外投資提供直接的金融支持和融資便利。給予財政保障，稅收優惠是發達國家對海外并購活動實施的較常見的財政支持政策，包括直接減免海外并購企業稅收項目;準許對外投資企業實施虧損提留制度;對簽有雙邊稅收協議的國家，東道國給予稅收減免優惠，投資國也取消征收抵補稅等等。在保險措施方面，發達國家的保險機構近年來不斷創新，通過制定國家投資保險計劃等方式對投資國積極開展海外并購項目投資保險，對海外投資項目的投資保障作用顯著。在信息服務方面，對海外投資項目給予信息服務和技術支持是發達國家的普遍做法，規制部門或者中介組織通過搭建信息平臺等渠道匯總、整理和宣傳母國投資環境與企業投資需求等信息等。在市場準入方面，發達國家通過產品認證、原產地規則，優先安排進口等方式對一些國家的部分產品進入投資國給予優先地位，有利于東道國吸引外國投資，特別是對出口導向的投資項目，具有明顯的促進作用。

(五)持續監控海外并購效果

海外并購完成后，發達國家仍然對并購企業密切關注，運用各種手段不斷加強監控和管理，將這種監管滲透到該兼并企業日常生產經營的各個方面，并在不同時期選擇特定關注點進行重點管理。這已經成為發達國家并購管理機構的重要日常工作。歐洲國家對企業并購后市場份額的變化給予高度重視，歐洲法院規定:“對企業市場競爭力影響具有決定意義的因素是其市場份額的變化”，相關規制機關通過限制企業經營能力和限制并購企業規模防止并購后企業市場份額發生顯著變化。另外，發達國家政府密切關注企業并購后的過度定價策略，限制并購企業較長時間內定價低于成本的低價活動，避免其惡意限制競爭的動機。發達國家規制機關對惡意定價行動采取立法等手段加以限制，如美國《羅賓遜－帕特曼法》與德國《卡特爾法》中，均對并購企業低于產品邊際成本的定價行為明確加以禁止，對維護良好市場競爭環境發揮了積極作用。

二、我國企業海外并購的現狀

(一)我國企業海外并購規模：海外并購市場持續活躍

近年來，全球經濟增長受阻，前景不樂觀，導致外資企業自顧不暇，兼并重組境內企業更顯乏力;而相當一部分資金相對充裕的中國企業在經歷了數年積累之后，已經具備了強大的實力，迅速在全球范圍展開一系列大規模并購活動。從交易金額來看，2008年之前增長迅速，2008年之后受金融危機影響，逐年下滑。但從交易數量來看，2010年之后數量持續大幅增漲，反映出我國企業海外并購的活躍性(見下圖1)。

圖1 2006－2012海外并購規模

(二)我國企業海外并購主體：民營企業參與比重逐步增加

“國家隊”出海是目前中國企業海外并購的主要特征。2013年，國有企業的海外并購交易則全年向好，交易金額亦保持高位。然而，不容忽視的是，近年來民營企業在并購市場上的影響日益擴大，逐漸成為中國企業海外并購的一支生力軍。從2013年數據來看，上半年，中國大陸民營企業海外并購交易陷入低迷;但2013年下半年開始，民營企業的海外并購活動強勁反彈，參與了88宗海外并購交易并創半年度歷史新高。與國有企業相比，民營企業在海外并購交易中更容易取得企業出售方和政府審批部門的信賴，民營企業靈活、高效的決策機制也使其在海外并購中更容易抓住市場機遇。

(三)我國企業海外并購區域：由傳統的亞非地區向美歐地區轉移

截至2013年上半年，在中國對外直接投資存量中，北美、歐洲與亞洲是中國對外投資的三大目的地，中國對北美的對外直接投資總量為912.4億美元，歐洲為802.4億美元，亞洲為666.4億美元。另外，南美的巴西也成為中國對外投資的重要目標區域，巴西有2億人口，在經濟上與中國存在諸多互補，成為并購數額持續增長的地區。中國企業海外并購已遍布全球五大洲，包括歐洲、南美洲、北美洲、東南亞、非洲以及東歐、獨聯體等地區都是中國企業海外并購的目的地。企業海外并購的重心從傳統的亞洲、非洲地區逐漸向北美洲、大洋洲和歐洲等地區轉移。

三、新形勢給我國企業海外并購帶來的挑戰

(一)東道國政府設置更為復雜的政治壁壘

當前國際環境給我國企業海外并購帶來機遇，與此同時發達國家并購規制部門對海外并購活動開展國家安全審查的力度也在不斷加大。美國的外國投資安全審查制度進一步強化。2007年，美國國會通過了時任總統布什簽署的《外國投資與國家安全法》進一步強化了對外資投資美國資產的安全審查，只要交易涉及與美國國家安全有關的核心基礎設施、核心技術及能源等核心資產，就會面臨嚴格審查。2009年，美國又頒布了《外國投資與國家安全法》的實施細則《關于外國人兼并、收購和接管的條例》，重申了對于外國人通過交易行為有可能損害美國國家安全的行為，賦予總統中斷或禁止該交易的權力，授權外國投資委員會減輕該交易所導致的對美國國家安全的任何威脅等。澳大利亞的外國投資審查委員會對主權基金和中國國企的每宗交易，不論大小都會詳細審查。如2009年外國投資審查委員會已阻止2宗收購礦業的交易，兩國關系也因中國鋁業收購英澳礦業集團力拓未能開花結果受到影響。德國2009年初實施《國家安全審查法》，該法規將軍工、航空等領域的國家安全審查擴展到鐵路、能源、銀行、物流等領域，并且僅對歐盟以外的企業在德國的并購進行審查。

(二)國際市場波動加劇產生較高并購風險

在海外并購過程之中，股權、品牌、技術等有形和無形資產的定價是否合理，是否導致目標企業的市場價值被過高估計，進而導致增加并購成本等，這是企業需要引起重視的風險。海外并購發生后，若目標企業為上市公司，其股價發生較大波動的可能很大，無論是過高增長還是大幅下跌均會為并購企業帶來風險。為減小風險，目標企業需對國際資本市場有較好的了解，同時要有一支具備國際資本操作能力的人才隊伍。目標企業財務信息不對稱、對目標企業負債信息不能全面掌握也是海外并購中常見的問題。在金融危機與歐債危機影響下，許多公司資產負債結構與數額變動明顯，海外并購中對目標企業資產進行公允評價更加困難，進一步增加了海外并購中的不確定性風險，企業負債的利率風險、應收款的信用違約、股票拋售風險、現金周轉問題與存貨價值下跌等各方面問題。這些問題較難發現或者量化難度大。

(三)企業海外并購整合控制難度加大

由于跨國并購的復雜性，其成功率相對較低。中國企業在海外并購中由于自身人才缺乏、管理不善、文化融入較差及整合能力欠缺等，導致中國海外并購后損失慘重。據麥肯錫調查，一半以上的中國企業對整合海外并購目標企業與企業自身的企業文化、管理理念與管理流程等內容沒有足夠的信心。貝恩管理咨詢公司(Bain＆Company)的一項關于并購失敗的調查研究表明:對全球范圍內企業并購的失敗案例進行分析，其中受并購后整合影響失敗的比例為80%，并購成敗在一定程度上取決于企業并購后的整合管理。中國企業海外并購要面臨的重要任務包括加強并購整合保障企業并購后穩定運行、使并購目標企業管理層在并購后不發生大規模人事變動、維護我國企業與目標企業上游供應商及下游客戶間的良好關系等方面。

(四)我國現有規制體系一定程度上限制了海外并購發展

在傳統行政體制機制下，我國企業海外并購規制體系行政管制色彩相對嚴重，從審批程序來看，審批部門繁雜、責任不清晰情況仍然存在，對海外并購的限制因素較多。尤其在審批層面，海外并購企業必須經過“逐級審批，限額管理”的審批程序。我國企業海外并購監管機構層級多，并購程序繁瑣，審批周期相對較長，容易錯過機會。在新形勢下，全球經濟全面復蘇，受并購交易價格、交易市場反應速度等因素影響，我國企業海外并購面臨更加激烈的競爭，難度增加。此外，在資金支持方面也很欠缺，金融貸款方面有很多限制，其中包括國內貸款額度與特定外匯額度的規定。這些都限制了國內企業的融資，尤其是國內金融體系對民營企業海外并購資金支持不足，極大限制了我國企業海外并購的步伐。海外并購快速發展要求我國對現行的監管體制進行改革，其中外匯管制和審批程序被認為是目前急需改變的方面。

四、促進我國企業開展海外并購的政府規制策略

近年來，我國企業海外并購穩健發展，促進了我國對外開放水平的提高，對培養具有國際競爭力的優強大企業，促進經濟轉型升級和經濟結構戰略性調整發揮了積極作用，同時也帶動了財政收入持續增長和社會發展，政府規制在推動企業海外并購中發揮了不可或缺的重要作用。規制部門應積極發揮在海外并購不良競爭現象中的協調作用，關注并積極參與國際投資規則和標準的制定，積極宣傳中國經濟國際化發展動向，在雙邊及多邊貿易規則的制定中發揮更為積極的作用，維護我國企業的合法權力和利益。

(一)完善海外并購的法律法規體系

近年來，我國關于海外并購的政策法規逐漸健全，各相關部門在境外投資審批制度、外匯管理制度、國有資產境外投資管理制度、稅收管理制度、境外投資擔保制度等方面先后出臺了十余項法律法規(見下表1)。究其內容，現有法律法規雖對企業海外并購的審批程序、融資渠道、投資管理、稅收繳納、投資擔保等方面多有涉及，但目前我國還沒有《并購法》，從現有法律法規的內容和數量來看，尚不足以稱之為體系，相關法律法規的立法層次不高，部分內容存在交叉、重疊，企業和社會公眾對規制部門依法執法的認識不足，法律效力較差。另外，規制部門應將我國與其他國家簽署的雙邊投資保護協定等條例與現有法律法規有效配合，提高我國法律法規與國際規則接軌的程度。同時，根據國際環境的變化，重視對相關法律法規的制修訂工作。

表1 我國已發布企業海外并購相關法律法規

(二)強化規制部門對海外并購的引導與協調

規制部門對海外并購的積極鼓勵和引導協調對中國企業順利開展海外并購，在海外市場擴大企業生產規模創造規模優勢，在國際競爭中不斷提升企業競爭力，這一過程離不開規制部門的鼓勵支持與積極引導。加強對海外并購的宣傳引導，要以更加開放、包容的心態鼓勵海外投資，加強反對國際貿易保護的宣傳力度，在保障國家安全的前提下進一步擴大對外開放的領域，為我國企業海外并購創造良好外部環境。對海外并購項目有針對性地實施策略，對于發生在能源資源等戰略性資源和資源型產品領域、關系國民經濟發展全局或長遠利益而必須予以控制的海外并購，應以貫徹執行國家意志和戰略意圖的方式，在科學決策和嚴格審核程序的前提下，通過大型國有企業有計劃、有步驟地實施收購;對科技、食品、不動產等競爭程度較高領域的海外并購，堅持以企業為主體，由企業根據自身的成長意愿、經營戰略、資本運作能力、人才儲備和抗風險能力等要素，自主開展投資活動，相關部門給予必要的引導與協調。發揮規制部門對海外并購的組織協調作用，政府部門要充分利用自身強大的功能和資源，協調各行業協會，共同為中國企業開展海外并購創造良好的環境，引導中國企業積極有效地開展海外并購，提高海外并購的成效和質量。

(三)加大海外并購政策支持力度

產業支持方面，強化產業政策的引領作用，結合我國產業發展實際，確定海外并購產業發展方向，制定差異化產業支持政策，促進產業結構調整，優化資源配置。融資支持方面，加大金融政策對海外并購活動的支撐力度，如適當放寬外匯管制，為企業在國際金融市場融資提供擔保等，在企業海外并購中，發達國家保險機構會專設對外投資保障險種以區別于一般意義上的出口信用保險，為企業海外并購活動提供資金支持。財政支持方面，發揮財政資金的杠桿功能，對企業海外并購國際收入實施階段性減免稅，增加資金積累;發揮稅收政策導向性功能，國家鼓勵優先發展的海外投資項目，在稅收政策上適當給予傾斜，對通過海外投資而帶動出口的機器設備、原材料和中間產品給予出口退稅;對資源開發型海外投資項目產品的進口給予同等或優惠關稅待遇;對國內生產能力明顯過剩、有良好的技術能力和明顯比較優勢、戰略資源開發的行業和企業，給予稅收支持。

(四)加強海外并購中介服務機構建設

從國際經驗看，發達國家一般都有成熟的非政府中介組織系統，它們不僅能為企業跨國并購提供從目標企業財務狀況到所在國政府監管政策等各個環節的全面信息，而且還能代理并購中涉及的諸多法律手續與業務。在我國，并購業務相關領域的商業中介或金融中介機構出現較晚，甚至部分中介機構目前還未接觸過海外并購業務。近年來，我國已初步構建起由信托投資機構、券商和財務公司構成的投資銀行體系，但與國際同行相比，實力水平相差甚遠，服務水平還不足以滿足我國企業開展海外并購業務的需求，我國企業在開展海外并購時很大比例上仍然不得不從國外投資銀行機構尋求幫助，海外并購時所需的服務范圍，基本上是國外投資銀行和普華永道、德勤、畢馬威、安永這“四大”會計師事務所的天下，不但增加了信息泄露、成本增加等并購風險，還可能對國家產業安全構成威脅。從國際經驗來看，國外資本進入中國，同時進入的還有配套的會計師事務所、律師事務所和資產評估機構等專業服務機構。我國應大力發展海外并購專業服務機構，為海外并購提供包括資產評估、并購談判和交易、法律問題解決、政府公關以及并購整合咨詢等方面內容的整套專業尺度和系統，幫助企業在海外并購中維護合法權益。

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