重新定義智慧城市頂層設計

胡小明

一、 以控制為中心的頂層設計

1.1 盲目的頂層設計熱

頂層設計已經成為智慧城市的熱門詞匯，人們強調“頂層設計”的重要性卻極少討論“頂層設計”的準確含義，不嚴謹的“頂層設計”熱會帶來智慧城市建設的許多問題。

頂層設計熱原因之一是“頂層”一詞具有迷惑性，人們以為凡事只要能從“頂層”考慮就萬無一失，有專家將信息化諸多失誤都歸因于缺乏“頂層設計”， 似乎靠“頂層設計”便可解決諸多問題，這種論點正在極大地誤人子弟。

迄今為止專家們對“頂層設計”的精確含義還沒有形成共識，人們按各自的想象去理解智慧城市頂層設計，從不深究頂層設計的含義、作用與局限是什么，在基本概念尚未清晰之前急忙宣布其重要性沒有道理。為此反省智慧城市頂層設計的基本概念十分必要。

1.2 信息工程學的方法

頂層設計的概念來自于信息工程學，本來是一種軟件工程的設計方法，在軟件工程的發展中發揮了很大作用。隨著軟件的復雜性越來越大，程序員隨意性的編程方法已無法適應，人們對軟件開發過程進行了一系列工程化改造，從結構化編程到面向目標的軟件工具，自頂向下的軟件設計方法也是其中的一項重要內容。頂層設計正是在這樣的大背景下發展起來的。

上世紀80年代，信息化建設規模已越來越大，連接的系統越來越多，由此產生了系統集成的概念，信息化建設項目的系統可行性分析日益重要，頂層設計成為復雜應用系統的綜合設計方法，它超越了軟件思維層次，從系統結構的層次上進行自頂向下的分析，確保系統可行性，詹姆斯·馬丁是這種思維方式的集大成者，在信息系統工程中，其理論仍舊有著很大影響。

1.3 精確控制的思維模式

計算機的應用極大地提高了人們的信息處理能力，成為人們提高工作效率的有力工具，而工具的成功也反過來會影響著人們的思維方式，使人們熱衷于精確控制的管理模式。

精確控制是計算機效用的核心，計算機的邏輯基礎是圖靈機，在數學家眼光中計算、邏輯推理、精確控制都是等價的概念，軟件就是一種精確設計，對就是對，錯就是錯，程序中的錯誤若不能準確糾正絕不會自己消失。總之程序編寫是極為嚴謹的工作，不容半點馬虎。

信息系統工程設計是軟件精確思維的延伸，信息系統連接本質上仍是軟件邏輯，對錯分明不得含糊。信息系統頂層設計延續著精確控制的理念，精確控制是信息工程學的思想核心。

1.4 精確控制的局限

精確控制在信息工程中應用是成功的，但是在信息工程工程之外并不一定成功。有些領域可以精確設計，有些領域則不行。人們可以精確設計大樓，卻不能精確控制農作物生長。生活中大部分問題都無法精確設計，如天氣、環保、商業、健康、孩子的學習成績。人們必須識別什么可以精確設計、可以直接控制，什么不能這樣做，不能直接控制的任務需要采取間接的方法。

能夠精確設計、精確控制的環境必須是確定性環境，其信息必須是完備的，沒有含糊不清的問題，這在早期機構實行信息化應用中是能夠滿足的，此時的信息化解決方案也是精確的，可以用信息工程的邏輯設計出來。

如果面對的不是確定性問題，那么精確控制的方法是無效的，很遺憾，智慧城市面對的是不確定性問題。智慧城市一直沒有嚴格的定義，每個人都按照自己對“智慧”與“城市”的理解構筑自己的智慧城市概念，但是有一點是共同的，即智慧城市是高于數字城市的新階段，其復雜性遠遠超過單個的信息系統工程，因此我們不能把信息工程的頂層設計搬到智慧城市的設計中來。

二、 確定性與不確定性

2.1 確定性問題有明確答案

精確控制的思維邏輯前提是確定性環境，對確定性環境采取控制措施的效果是可準確預計的，應用需求在執行過程中是明確而穩定的，不能含糊不清或動蕩不定，確定性問題本身有著明確的答案，解決問題的信息是完備的。

確定性問題通常是人們曾經解決過的問題，對這類問題人們已經進行了充分研究，有著規范的解決辦法，問題可以很復雜，但是存在著正確的答案，問題的解決如同解數學題一樣，靠的是嚴謹的邏輯推理。

2.2 不確定性問題沒有明確答案

不確定性問題沒有明確的答案，如同藝術創作，沒有對錯只有優劣，甚至優劣標準也含糊不清，且因人而異。計算機沒有審美觀，其能力只是計算，只能解決確定性問題，不確定性問題的解決需要靠價值觀、審美觀進行評價與選擇，計算機系統不具有解決不確定系統的能力。

不確定性問題通常都是新問題，難以歸納出規范的解決辦法，很多問題本身就沒有一致性答案，更多問題還在摸索之中，很多目標沒有直接控制的辦法，需要以間接辦法來處理，政府決策、企業管理、市場經營面對的都是不確定性問題，其解決辦法更像是一種藝術，而不是規范的工程技術。

2.3 確定性與不確定性的互變

確定性與不確定性的區別不是絕對的，如同用直線段去擬合曲線一樣，整體擬合誤差太大時可采取分段擬合，曲線切分得越細越接近于直線。對不確定性環境分析時選擇的時空范圍越窄確定性越強，越容易理出規律，越容易預測與控制；反之，觀察的范圍越廣、時間越長，其不確定性就強，預測與控制就越困難，如同天氣預報，時間越長越難預測。

智慧城市設計之所以困難正是因為其涉及的范圍廣、效益關注的時間長，使得智慧城市處于不確定性環境中，沒有現成的辦法可循。諸多確定性工程匯集的效果也是不確定的，不知道能否有效配套、會不會產生資源沖突，分不清什么項目更重要應當先做，同樣，服務期限的延長也會增添不確定性，短期效益容易設計，長期效益很難保證，很多暫時看不出作用的因素長期則會產生影響，增加設計的難度。

2.4 智慧城市與信息工程思維方式不同

信息工程面對的是確定性環境的復雜性，智慧城市面對不確定性環境的復雜性，復雜性性質不同其設計方法也必須不同。

信息系統工程面對的是確定性環境的復雜性，盡管也有困難，但是它有著規范的答案，答案包含在前提條件之中，解決方法是嚴格的邏輯推理，或者說是一種計算，信息工程推演出的解決方案是精確的，可被稱為硬科學。

智慧城市面對的是不確定環境的復雜性，如信息化建設的效益問題、資源的統籌與協調問題、如何形成城市特色問題及如何提高城市價值與競爭力問題，這些不確定性問題不能用計算與推理解決，只有靠選擇、比較、創新與決策來解決，需要高層次的管理藝術，這是信息工程頂層設計不能理解的。

三、 智慧城市的思維層次

3.1 思維的層次

愛因斯坦說：我們不能在產生問題的層次上去思考解決問題的辦法，需要在更高的層次上去思考。智慧城市的設計思維必須在正確的層次上進行。

沒有經過思維訓練的人不關注思維的層次，想到哪里算哪里，如同一位新手下圍棋，整體布局與局部走子是分不清的，高手不是這樣思維，高手清楚各種局部定式，定式走子不用動腦筋，其精力集中用于沒有定式的新問題。同樣，領導的精力要聚焦于新出現的大問題（不確定性問題），而將例行問題（確定性問題）交給下屬去完成。

重視思維層次可以使思維更清晰，合理的層次抽象可以防止底層（確定性層次）的思考干擾高層次（不確定性層次）的思維。軟件系統設計階段不會去考慮細節程序如何編寫，小說構思階段不會考慮句法是否合理，智慧城市的總體規劃也不能在信息工程層次上開始，它需要在高層次上啟動。

3.2 信息化是社會的組織行為

具體業務的信息化是一個局部性問題，帶來的效果主要是本項目單位的效益提高，未必能產生全局性的影響，但一個城市的信息化就不同了，它會產生一種前所未有的整體性效果，需要從組織的視角對之進行認識。

維納說“通信是連接社會的混凝土”，組織是靠通信連接的，組織化是一種相互約束的建立，是一種秩序的建立，組織化是一種信息行為。

《國富論》認為：分工合作是提高社會生產力的主要渠道，現代通信技術的大發展提高了社會組織化的效率，降低了全社會的交易成本，促成了全球大范圍的經濟合作，信息化通過優化社會分工合作機制的方式提高了社會生產力。

3.3 新層次的涌現

當分散的成員組織為整體合作機構之時，會產生意想不到的新機制，這種價值來源于節點之間產生的新鏈接，網絡的價值與節點數目的平方成正比是因為大大增加了節點間相互連接。極大豐富的互聯環境形成了一種新層次，網絡增添的價值在新層次是產生，新層次是一種信息化涌現，超出了原來的層次。

從總體視角觀察信息技術普及的貢獻，看到的不止是一項項單獨業務的效率改進，而是社會整體合作新環境的出現。全球范圍的電子商務、電子政務的機會環境是過去從來沒有過的，它是是信息技術與通信環境普及到每一個人的結果，新環境是一種信息化涌現。使得企業與政府的服務能夠通過網絡直達家庭、直達個人，電子商務、電子政務都是在新層次上的應用繁榮。

城市智慧是信息化項目與城市社會、經濟、文化項目相互作用的綜合效果，智慧城市是城市組織化的涌現，我們需要從新層次上去想象它、理解他。

四、 自組織邏輯

4.1 自組織產生秩序

并非所有的秩序都是人為安排的，很多秩序是自組織形成，并無外部直接控制。在市場經濟中，參與者按照自己的利益需求自由選擇交易合作對象，將會形成自然的產業聯盟、供應鏈，形成規范的市場秩序，這是一種市場的自組織，這種自組織產生的市場經濟往往會比按計劃經濟建立的商業模式更為有效。自組織涌現新秩序是“協同論”現象，在一定的約束環境下，分立的元素相互連接形成新秩序，如同冬天窗戶上的冰花一樣，新秩序是一種創新，是在節點層次上想不到的。

全球互聯網就是在TCP/IP協議下自組織形成的，企業與個人進入互聯網合作模式是自主的選擇，沒有外力強迫，但是每個網絡節點成員的自由選擇會形成一種新秩序，這種新秩序符合節點的利益要求，新秩序是節點意愿凝聚的結果。

4.2 自組織與智慧積累

在信息化建設過程中，政府會積極建設一些面向市場服務的信息系統，但是這些系統的可持續生存經常發生問題，官辦的物流中心、電子商務中心經常難以生存，而通過市場機制自組織形成的系統往往比政府組織的系統更有生命力，究竟是什么原因造成這種差距呢？

機構內部系統是經常采用它組織模式，它組織模式能夠體現領導者意志，其是否成功取決于籌劃者的智慧。但社會合作系統則需要考慮自組織機制，籌劃者不可能了解所有信息，不可能兼顧到各合作方的利益，因而很難產生效率高的方案，即使通過行政手段進行組織，也很難保證可持續性，參與者總會伺機逃離對自己無利的系統。

自組織機制最大的優點是兼顧了參與者的利益，參與者是否加入本合作是經過自主選擇的，選擇是一種智慧行為，自組織成為智慧積累的過程，參與者依自己的利益決策，大量商業選擇形成的系統聚集了合作成員的智慧與利益，使之比計劃系統更容易生存，自組織系統反映了群體智慧。

4.3 自組織約束與自由選擇

自組織并不是沒有約束，沒有約束資源無法聚集，自組織也無法產生，自組織有著基本的連接規則，組織成員按照這種規則相互連接，形成新組織結構，互聯網就是按照TCP/IP的協議連接起來的。但在此規則之外，自組織允許組織成員有著多種多樣的選擇，組織成員可以依據網絡的整體狀況決定自己的定位，這種定位選擇的自由度以及新成員對整體狀況的感覺幫助新成員找到自己在涌現狀態中的合理定位，也促進了涌現秩序的成長。

自組織涌現新秩序，這種新秩序、新狀態是過去未曾出現過的，它是新層次的創新，不是原來層次上能夠想象的。在社會發展領域，新秩序并不是人們能預料的，它是成員自由組合的結果。統一的規則與自由選擇提升了成員對合作連接的適應性，加快了協同效應，推動了組合創新。

4.4 以松耦合替代直接控制

松耦合與緊耦合是信息系統設計中的兩種系統組合方式，緊耦合系統通常是集中設計的結果，總體設計完全控制分系統的設計，由于主系統與子系統聯系太緊密，分系統或子系統沒有自由度，系統只能集中設計。緊耦合系統在特定的環境下會有比較高的效率，但是缺少靈活性，容易牽一發而動全身，在功能調整時會碰到更多的困難。

松耦合采取設計標準接口協議等辦法替代直接的控制，以協議代替直接控制提高了系統連接的靈活性，子系統可以與主系統分別研發，能夠大大提高整體系統的研發進度，維護也容易得多。標準化協議限制了復雜性的傳遞，使系統的擴展與維護更加容易，松耦合給分系統以更多的選擇自由度，有助于分系統進行智慧選擇，使得創新性涌現更容易發生。

在不確定性環境中，松耦合模式會比集中控制更有效，其原因在于松耦合給參與方留出了更大的自由空間，可以因地制宜地進行適當調整，提高了參與方適配能力與新組織秩序的吸引力，加快了自組織適配機制的運轉效率。增加參與方的選擇是在增加整體系統的智慧，這是集中控制思維所無法提供的。

4.5 控制思維的終結

采取什么思路進行系統設計取決于系統本身的確定性。對于簡單的確定性系統，直接控制最快、最省事，但是碰到需要許多人共同開發的系統過于集中的統一控制往往并不可行，將所有的問題集中到一個頭腦來處理負擔太重，難以勝任；很多問題只有現場參與者才能理解，讓一線人員處理更為合理，此時授權是提高效率、提高質量的重要方法，松耦合機制也是一種授權處理的機制。

過于集中的系統很難產生創新，因為集中設計的系統反映的是獨家智慧，反映的是節點層次的思維，無法產生信息化涌現，大量創新產生在更高層次，是節點層次想不到的，創新涌現是集體智慧的產物，在自組織環境中才可能出現。減少控制，增加自組織空間，將產生更多創新。谷歌允許其員工用15% 的時間去做自己有興趣的任何事情，就是出于這種理念。

控制思維適用于確定性環境，局部的、短時期的信息化項目有著更多的確定性。長期以來政府信息化主要任務是業務系統的自動化，都是確定性任務，形成了政府以控制為中心的思維方式，但智慧城市不同，智慧城市是不確定性任務，采用控制思維不可行，必須更換思想方法，利用自組織思維設計自組織機制，給公眾、參與各方以更大的自由度，采用協議標準等松耦合方式進行間接管理。

五、 設計自適應機制

5.1 效益規劃導向

城市規劃應當是效益導向，智慧城市規劃者容易過早進入信息工程設計，信息工程只是智慧城市發展的手段。手段要為目標服務，目標規劃應當在信息化工程設計之前進行，效益目標決定IT設計方向。

智慧城市規劃不能工程導向，效益目標不明確的項目會造成巨大的浪費，目標選擇是高于手段層次的思維，有更大的不確定性，影響效益的因素很多，信息技術的應用只是因素之一，智慧城市高度注重長期效益，尤其認真研究影響效益的長期因素。

信息系統的可行性能夠快速發揮作用的因素，系統可行性容易評定，但技術合理并不能保證效益，服務環境的穩定性、維護改進的效率、外部配套往往更加重要，智慧城市的效益目標與效益機制應是智慧城市規劃更重要的任務。

5.2 長期效益自適應機制

一次性服務的效益問題可以一次設計好功能，但是長期的服務的系統無法一次成功，因為長期服務要碰到許多意想不到的因素影響效益，它是一個持續改進的過程，要求設計出來的系統必須有長期的生命力，能夠自動調整改進，以適應不斷變化的外部環境。

政府業務系統自動化項目因其業務成熟，有政府業務需求支撐，效益的長期性還能夠保證，然而政府提出的面向市場服務的新業務出發點很好，卻難以生存，其原因不在于系統設計不好，而是沒有合理的運行機制，究竟是企業機制還是政府機制都未搞清楚，運行機制為設計好自然難以保證長遠效益。

長期效益的獲取需要自適應機制，自適應機制的設計是高于直接效益目標設計的，它是一種生命力設計，重點是設計發展的基因，使得智慧城市的相關服務能夠自動地去發現問題、自動改進，使得發展成為可持續的事業。

5.3 反饋改進與激勵機制

使長遠目標發揮作用的機制是反饋改進，反饋是自適應機制的關鍵，日常生活中，市場環境中的企業經常靠自適應機制來提高競爭力，企業高度關注其客戶的反映，及時改進服務，從而提高其競爭力，對用戶意見反映遲鈍的企業將被淘汰出局。

通常政府機制改進的效率要慢于企業機制，這是因為在市場環境中，價格、利潤是強有力的反饋信號來推動企業改進工作，服務得好收益就高，服務得差，收益就低，企業就會被淘汰。企業比政府感受外部壓力更直接，反饋信號傳遞更有效，所以企業的服務能力提高得更快。政府服務改進慢的主要原因是反饋改進的途徑不通暢，改進激勵力度不足，政府公務員的工資與效益相關程度很小，干部提升主要靠上級提攜，與工作效果相關性不足。

為了改進智慧城市建設的自適應性，改進智慧城市建設效果的反饋監督機制是重要的，智慧城市的效益目標是讓全體居民受益，提高居民反饋監督機制的有效性十分關鍵，智慧城市的規劃要公開化，要有代表居民意見反饋的組織者，智慧城市建設的公開化是提高政府智慧城市效益的重要措施。

六、 在大格局中定位

6.1 獨善其身的城市易被邊緣化

很多智慧城市規劃局限于城市范圍內思維，很少關注城市與外部的相互制約關系，如規劃本市的智慧產業、云計算中心、智慧交通等等，但是一些影響這些規劃效果的因素往往是本市不可控的，如智慧產業就是相互關聯、相互競爭的，各地都發展智慧產業，產業只會向最有利之地集中，集中地非本市可控，地區競爭使智慧產業規劃變得不可行，統一云計算中心也有同樣的問題，國家不需要那么多云中心，太多的云中心很難并存。

智慧城市是一個社會重組織的工程，智慧國家不是每個城市獨善其身的結果，而是城市相互合作形成更有效的組織形態，城市智慧不在于自身的完善，而在于在整體合作大格局中發揮了獨特的作用，背離區域合作大格局的城市是被邊緣化的城市，邊緣化是城市發展的失敗。因此獨善其身的城市規劃缺乏智慧，合理的智慧城市規劃要在區域經濟合作的大背景下進行，如在中央的京津冀一體化的大格局之下規劃北京、天津、河北的智慧城市發展。

6.2 正確定位，順勢而為

一個城市的智慧發展不全是城市內部建設的完善，還是是城市與城市之間合作關系的建設，如果一個城市沒能在大格局中找好自己的地位，其結果一定會失去其重要性，一定會被邊緣化，準確的定位是智慧城市發展的關鍵。

城市定位是一個比較優勢發現、選擇、培育與利用的問題，在今天交通、通信高度發展，資源流動性大大增強的時代，從區域經濟合作的視角去研究城市未來的分工合作機制是極為重要的，要看到馬太效應在優勢分配形成的過程中發揮的巨大作用，要選擇易于在本地聚集的優勢順勢而為，發展比較優勢，強化本市特色，提升城市競爭力。正確定位，順勢而為是更最有效的策略。

6.3 超出IT視野，多樣化發展

城市智慧并不是信息技術之后才產生的，人類歷史上就有許多了不起的城市，其文化、智慧、藝術的沉淀與積累讓人們流連忘返，這些城市的特色智慧跨越歷史地展現出不朽的光輝，城市不是GDP的競技場，城市的文化特色有著更持久的智慧魅力。

智慧城市規劃應當有更廣闊的視野，要超出信息技術應用領域，要有區域經濟、全國經濟、全球經濟的整體視角，視野要擴展到文化、藝術領域，要有百年思維。城市要適合居民的全面發展，其文化藝術氛圍的建設十分重要，沒有特色的城市在區域合作中會找不到自己的價值，是最容易被邊緣化的城市，藝術優勢將增長城市的魅力，隨著生產力的過剩，藝術魅力將成為影響城市地位的首要因素。從城市的長遠發展考慮，智慧城市的規劃切不能搞千篇一律的信息化模式，城市發展模式同構化是在封鎖智慧發展的道路，多樣化提升城市合作的價值。

七、 智慧城市的實施路徑

7.1 智慧城市路徑規劃

規劃中最容易做的是列出一系列想要達到的目標，而最難做的事情是提出可操作執行的方案，能夠確保目標的實現。智慧城市設計方向不應當再列出更多、更全面的目標需求，而應當認真研究規劃實施的可行性。

目前多數智慧城市規劃都是向大而全的方向發展，大而全的城市規劃并不體現水平，而是缺少判斷力的體現。發達國家智慧城市規劃往往是聚焦于一些很具體的項目，如推動自行車上下班，改善城市垃圾處理、建立電動汽車充電系統等等，沒有如國內某些城市那樣規劃覆蓋全市的大一統智慧體系。

在中國這樣缺乏經驗、缺乏資金的環境下，系統規劃得越大越脫離實際、越不可行，說明智慧城市想要什么已經沒有多大意義，說明先要什么后要什么才有價值，重要的是要什么這種需求怎樣與城市發展諸多需求協調才是重要的，要考慮城市資源的平衡，使事情成為可執行的。

7.2 城市信息化可用資源

在智慧城市規劃中，確定合理的資源使用范圍是被經常忽略的問題，有些規劃者認為資源的平衡、分配是超出智慧城市頂層設計的事情，是審批機構與上層領導的工作自己不用考慮，這是一種不負責任的態度。

城市的發展有許多工作需要做，不僅僅是智慧城市建設一項，如何平衡各種需求是十分重要的，作為智慧城市的規劃者必須考慮資源使用的合理性，對于效益沒有把握的事情應當放一放，資源統籌不僅要考慮資金還要考慮其它配套資源，通常資金容易解決，而人才、技術與工作人員的精力配套十分困難，部門不宜承接多個項目，應集中精力把關鍵事情做深做透。

規劃者還要注意，行政資源也不能濫用，什么事情都要一把手掛帥也是不合理的，以為一把手掛帥能解決一切問題是幼稚的，我們需要的是科學的資源分配，資源要留意余地，讓重點任務更有把握地完成。

7.3 多則惑，少則得

目前太多智慧城市規劃熱衷于盡量多地列項目，增添項目很容易，而真正困難的是如何篩選項目。很多規劃列出的項目遠遠超出城市資源的支持能力，資金短缺還不至于造成重大損失，資金夠而知識與人才缺才是最可怕的，它就造成比沒有還壞的低劣工程，帶來無窮無盡的損失。

發達國家智慧城市建設經常是集中資源去做一兩個重點項目，不像我們這樣好大喜功，一屆政府做好一兩件事情就行了，項目越多效果越差，決策者要敢于做得少，規劃者要盡力選出少而精的項目。老子的“多則惑，少則得”應當成為智慧城市頂層設計的基本原則。

八、 重新定義智慧城市頂層設計

8.1 重新定義智慧城市頂層設計

在智慧城市的討論中，概念的準確非常重要，沒有準確的概念就沒有準確的交流，準確定義智慧城市頂層設計概念非常關鍵。

中國文字常常用簡單詞匯拼起來形成新名詞，如智慧 + 城市 = 智慧城市，頂層 + 設計 =頂層設計，電子 + 政務 = 電子政務等等，這種組建新名詞的辦法很方便，易于讓人猜想新名詞的含義，然而正是這個特點使人滿足于望文生義而不去深究新名詞的含義，實際上新名詞的含義遠不是望文生義能夠解釋的，望文生義的習慣損害了思維的嚴謹性。

頂層設計是信息工程學的詞匯，適合于確定性環境，不適合智慧城市的規劃，但是“智慧城市頂層設計”已經流行了，只能在前面加以限定：以戰略頂層設計、策略頂層設計來強調此頂層設計不同于彼頂層設計。限定后的概念強調思維的層次，不同層次有不同層次的頂層設計，從而提升語言的嚴謹性。

8.2 戰略層次的頂層設計

戰略層頂層設計是在城市發展的整體視角上對城市未來的規劃。這是城市領導層首先要想清楚的問題，如城市在大格局中的定位，城市未來的特色，長遠發展的方向等等。在戰略層頂層設計思維中，“智慧”概念是超出信息化范圍的，囊括城市的可持續發展、社會文化建設、城市競爭力、產業政策、公共服務與民生等諸多領域，是廣泛含義的大智慧。

國內往往把智慧城市的理解信息化建設，在發達國家的智慧城市概念并不局限于信息化，巴黎智慧城市重點是推廣自行車上下班，德國智慧城市聚焦城市電動汽車充電網，國際先進的智慧城市總是集中精力做一兩件事情。

國內智慧城市規劃常見問題是戰略層頂層設計不足，城市定位沒有特色，以信息化規劃替代戰略規劃，導致項目多無重點。一屆政府能做的事情有限，戰略層頂層設計目標不是大而全的IT系統，而是選擇對城市發展最有價值的目標集中精力去實現，戰略層頂層設計的靈魂是對目標的大膽取舍。

8.3 策略層次的頂層設計

策略層次頂層設計是在戰略頂層設計領導下的頂層設計。戰略頂層設計決定了城市的發展方向、定位特色、重點突破的領域，策略層頂層設計的任務是選擇配套的信息工程項目實現戰略層確定的發展目標。

城市發展大戰略確定后，由發改委或經信委承擔策略層頂層設計，規劃包括信息化工程在內的各種配套措施支持既定的全市發展戰略目標，對策略層次頂層設計而言“智慧”體現為智能系統的效益。

策略層頂層設計以全市整體效益為中心，效益是不確定性問題，需要有自組織、松耦合、全民共建、社會監督等超出信息工程的思維方式，特別關注各系統的配套效應，關注資源的合理分配，關注系統長遠效益自適應機制。

8.4 工程層次的頂層設計

工程層次的頂層設計是傳統意義下的頂層設計，是確定性環境下的精確設計，面向具體信息化工程建設，其內容與實施方法不需在此贅述，工程層次頂層設計不是智慧城市規劃階段所需要考慮的內容，它是在具體工程實施中才需要采納的方法，不要將工程思維模式帶入到智慧城市的頂層設計之中。