公益林分類補償的實踐與思考

◆撰文/周子貴

公益林分類補償的實踐與思考

◆撰文/周子貴

實施森林生態效益補償機制，促進山區林農增收，是建設“民生林業”的重要措施。為逐步建立公益林“分類補償與分檔補助相結合，量力而行、分步推進、逐步完善，補償標準基本合理、補償資源多元化”的生態效益補償機制，積極探索“分級管理、分類補償”的管理新模式，從2007年起，省有關部門對公益林分類補償進行了實踐。筆者結合當前實踐情況，提出一些建議供相關部門參考。

分類補償的主要方法

2007年，浙江省開始在臨安市和開化縣按“優質優價”的補償思路和“區位從重、質量從優、規模從大、管理從嚴”的劃分原則，開展分類補償試點工作，主要方法有以下三種。

二檔分類補償法。該方法按照林分質量、區塊規模兩個指標，將當地公益林分為“提高檔”和“基本檔”兩類。劃為“提高檔”的是集中連片面積500畝以上，一類林（指郁閉度0.7以上的闊葉林，或郁閉度0.7以上的針闊混交林且闊葉林比例≥50%）比例占70%以上，以及江河源頭、自然保護區、重要飲用水源頭等地的公益林；劃為“基本檔”的是“提高檔”之外的公益林。臨安市98.4萬畝公益林中被劃為“提高檔”的有47.25萬畝，開化縣87.6萬畝公益林中被劃為“提高檔”的有49.35萬畝。

“基本檔”補償標準為2007年全省的統一標準，即12元/畝；“提高檔”補償標準為15元/畝，兩檔之間相差3元/畝。臨安、開化共確定“提高檔”公益林面積96.6萬畝，共發放補償資金1449萬元，其中“提高檔”與“基本檔”之間的差額補助資金289.8萬元，由省財政撥付。從2007年試點情況來看，“基本檔”與“提高檔”3元/畝的檔差偏小，差別難以體現。

三類分類補償法。該方法先將公益林生態區位分為特殊保護區位、重點保護區位和一般保護區位，再根據林分質量、區塊規模和管護要求將公益林劃分為一類、二類、三類。

一類為特殊保護區位（這里專指國家級自然保護區）中權屬為集體的公益林。二類為重點保護區位（指重要江河源頭及兩岸、高速公路及國省道兩側、自然保護小區等）中達到以下要求的公益林：優質林分面積占70%以上或是闊葉林、混交林（闊葉樹比例占50%以上），林分郁閉度在0.7以上，林分平均胸徑、樹高、蓄積量達到一定水平，集中連片面積在1000畝以上。三類為除劃入一類、二類以外的所有公益林。

臨安市在清涼峰國家級自然保護區內劃定5.55萬畝一類公益林，開化縣在古田山國家級自然保護區內劃定1.61萬畝一類公益林。兩地對一類公益林實行租賃管理，臨安年租賃資金為31元/畝，開化為36元/畝。臨安市劃定二類公益林6.45萬畝，補償標準為22元/畝；開化縣劃定二類公益林16.65萬畝，補償標準為25元/畝。對于三類公益林，兩地補償標準為2008年全省的統一標準，即15元/畝。

對一類、二類公益林采取的主要管理措施。一是與經營者簽訂新的租賃合同和保護協議，二是禁止實施采伐、更新及生產經營活動，三是山林由自然保護區或以村為單位進行統一管理，四是集體林的補償資金按面積比例落實到戶。三類公益林則按原有規定進行管理，根據林分狀況可實施相應的撫育經營并發展“林下經濟”。

自然保護區租賃補償法。該方法是對國家級自然保護區中權屬為集體的公益林實施租賃補償。浙江省從2011年起，在臨安、開化開展一類公益林租賃補償試點工作的基礎上，對國家級自然保護區核心區和緩沖區內集體所有的公益林全面推行“租賃補償法”，2013年將該方法推廣到實驗區，實施“三區”同步租賃。租賃補償標準為33.2元/畝，以后將根據全省經濟發展水平和社會需求，適時調整租賃補償標準。

“租賃補償法”的主要做法有四點。一是明晰產權，登記造冊。各自然保護區以村為單位，對照林權證書，明確集體統管山、責任山、自留山和林種、面積、權屬及經營權流轉情況，將其登記造冊并落實到村（組）、農戶、小班地塊。二是通過決議，簽訂合同。到戶經營的山林，農戶先與村委會簽訂委托租賃決議書，再由村委會統一與自然保護區簽訂租賃補償合同；對村（組）集體統管山，在村（組）民代表會議上通過集體林租賃決議后，由村委會統一簽訂租賃補償合同。三是制定租賃補償辦法，規范資金管理。租賃補償資金分為管護資金和租金兩部分，其中管護資金由自然保護區統籌安排，用于雇用護林人員及相應的管護設施支出。租金部分按權屬不同進行管理：農戶經營的山林租金直接撥付到該農戶賬戶；村（組）集體統管山租金由各村（組）按照利益分配機制，制定使用管理細則，實施專賬設置、單獨核算、登記造冊、認領簽收制度，確保專款專用。四是統一租賃管理，嚴格管護要求。租賃山林統一由自然保護區按相關規定管理，護林員統一由自然保護區聘任；自然保護區與各村合作，通過加強宣傳、確界立標、設立護林管理站等方法加強對租賃山林的管護。

分類補償的成效與問題

從近幾年公益林分類補償實踐情況來看，主要取得了五點成效，并存在兩方面的問題。

“按質論價”的認識得到強化。以往，公益林補償資金一直以“平均主義”的方式發放。通過分類補償，向公益林經營者傳達了一個“優質優價”的信號，“高質量高補償”的觀念更加深入人心。如今，“租賃補償法”已在自然保護區全面推廣實施并得到國家林業局的肯定。

增加林農收入，調動經營主體的積極性。開化縣2009年有1.61萬畝公益林被劃為一類，16.65萬畝公益林被劃為二類，補償標準比三類分別提高21元/畝和10元/畝，林農收入增加了200.31萬元。提高補償標準，在一定程度上調動了經營主體提高林分質量的積極性。

推動了管理方式的多樣化。采用分級管理的方式，如對一類、二類公益林限制開展經營性活動、變更調整等，而對三類公益林實施適當的經營及撫育、更新，推動了公益林管理方式的多樣化，有利于公益林的動態管理，可以逐步實現公益林生態功能的最大化。

推動了集體林權制度改革。從山林權屬確認、產權明晰登記、租賃決議通過、租賃合同簽訂、補償利益分配到補償資金發放、資金使用管理等，都符合林權制度改革“山定界、林定權、人定心”的要求，既維護了農民的利益，又推動了林權制度改革。

加強了自然保護區的建設和管理。自然保護區集體林租賃補償制度實現了集體公益林從無償使用、低標準補助到較高標準補償的轉變。森林由自然保護區統一進行管理，可以加強自然保護區對資源的保護力度；同時，通過“山林定權”明確了產權歸屬，減少了糾紛，維護了林區的穩定。

以區位（級別）分類還是以質量分類存在爭議。以區位（級別）分類相對比較簡單，但“優質優價”的理念難以得到體現；若以質量分類為主，因林分質量有一個動態變化的過程，需分一定年限進行審定，工作量大，實施起來有難度。相關部門亟須研究制定統一的、具有可操作性的分類標準。

補償標準的差別及帶動性的強弱難確定。2007年“基本檔”和“提高檔”3元的檔差偏小，對促進公益林提質經營的作用不明顯；而差距一旦拉大，則會加劇林農間的矛盾，造成社會的不穩定。山區與平原的林農對林木的依賴性不同，兩者的補償區別也有待進一步研究。此外，自然保護區實施了“租賃補償法”，而對與自然保護區一樣管理相對嚴格的林分，如國家一級公益林等，并未實施較高的補償標準，仍會產生一定的矛盾和問題。

對深化分類補償機制的建議

從分類補償實踐結果來看，“三類分類補償法”和“自然保護區租賃補償法”取得了明顯的效果，特別是“自然保護區租賃補償法”，利用較小的資金投入，取得了巨大的社會效益，既保障了林農利益，又促進了自然保護區的建設與管理，維護了林區的穩定，值得進一步推廣實施。為完善森林生態效益補償機制，推進“民生林業”建設，筆者對進一步實施“分級管理、分類補償”提出幾點建議。

完善并推廣實施“三類分類補償法”。以“三類分類補償法”為基礎，完善分類標準與指標，推進“分級管理、分類補償”的實施。建議以區位分類為主，將國家一級公益林、省一級公益林，以及國家級風景區與森林公園、重要水源保護區等地的公益林劃為一類公益林；以林分質量分類為主，將重要江河源頭及兩岸、高速公路及國省道兩側、大中型水庫周圍的林木，以及自然保護小區等區位中的優質高效林劃為二類公益林。從保護的要求來看，一類公益林需嚴禁采伐、嚴格管理，可在自然保護區租賃補償的基礎上，逐步推行政府租賃的形式。

拉開差距，確保分類補償的連續性。開化縣2008年一類、二類、三類公益林補償標準分別為36元/畝、25元/畝和15元/畝，在當時是比較合適的。但到了2013年，全省公益林最低補償標準已提高到25元/畝，各類公益林補償之間的差距又變得不明顯了。因此，應及時調整分類補償標準，拉開各類公益林補償之間的差距。筆者建議同期二類與三類、一類與二類公益林間的補償差額各增加10—20元/畝，這樣既可以保證公益林補償制度的連續性和普適性，又體現了分類補償政策的目的。另外，應根據公益林林分的變化情況，實施分類情況的動態調整，做到“優進劣退”，調整間隔期以3—5年為宜。

把握好分類補償的幾個原則。一要有利于社會和諧。實施公益林分類補償會產生利益重新分配的問題，要嚴格劃分標準，減少人為影響，合理拉開差距，防止矛盾激化，以增加林農收入、構建和諧社會為目標，避免產生新的不穩定因素。二要有利于提質增效。要在確保重要生態區位、生態脆弱地區得到有效保護的同時，貫徹“按質論價”的要求，激勵經營者經營好公益林。三要有利于加強管護。進一步完善公益林管護機制，提高管護水平，確保公益林建設成效。四要具有可操作性。分類補償涉及質量劃分、標準確定等問題，應以標準明確、方法簡明、便于操作為基本要求，注重普適性。

建立相應的“分級管理、分類補償”管理制度。應制定《公益林分級分類標準》、《公益林政府租賃辦法》等相關規定，規范實施公益林分類補償，促進公益林分級管理。另外，還需加強宣傳，增強林農對“分級管理、分類補償”政策的認知度，使公益林“分級管理、分類補償”制度真正深入人心。