維穩新思維：重新發現社會保障的柔性維穩功能

陳水生

（復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433）

近年來，中國社會面臨著越來越多的社會風險和挑戰，社會穩定形勢比較嚴峻。政府為了維護社會穩定投入了巨大的精力和財力，形成了剛性維穩的慣性與邏輯。剛性維穩盡管取得了一定成效，但從長遠來看，代價高昂且難以持續。本文聚焦社會保障的柔性維穩功能，即重視和發掘社會保障疏解社會矛盾、維護社會穩定中的作用，實現國家的長治久安和民眾的安居樂業。

一、中國社會穩定面臨的風險和挑戰

人類社會從其誕生伊始就面臨著各種風險。1986年烏爾里希·貝克第一次提出了“風險社會”的概念；安東尼·吉登斯在《現代性的后果》中勾畫了現代世界中的風險與危險，包括：高強度意義上風險的全球化、突發事件不斷增長意義上的風險的全球化、來自人化環境或社會化自然的風險、影響著千百萬人生活機會的制度化風險環境的發展、風險意識本身作為風險、分布趨于均勻的風險意識、對專業知識局限性的意識。①安東尼·吉登斯：《現代性的后果》，譯林出版社2007年版，第119-110頁。

經過三十多年的改革開放，我國目前進入改革攻堅階段，經濟結構變遷、社會轉型、人口資源條件變化、利益分配和大眾心理等因素決定了中國社會面臨著諸多挑戰和發展風險，具體來看，這些風險和挑戰主要有：

第一，貧富差距懸殊。國際上一般采用基尼系數來測量貧富差距：基尼系數在0.25 以下為平等程度；在0.3-0.4 之間為正常差距狀態；超過0.4為警戒狀態，表明國民財富已高度集中于少數群體；接近0.6 則屬于高危狀態。據統計，我國的基尼系數在改革開放前為0.16，2003年為0.458，超過了國際公認的警戒線 0.4，2004年為0.465，2005年 逼近0.47，2006年仍有擴大的趨勢。①周天勇：《中國經濟增長模式有缺陷，未來將面臨八大問題》，《中國工商時報》2006年8月9日。而據官方公布的數據，2013年1月18日國家統計局公布我國2003年至2012年全國居民收入基尼系數，分別為：2003年0.479，2004年0.473，2005年 0.485，2006年 0.487，2007年0.484，2008年0.491。然后逐步回落，2009年0.490，2010年 0.481，2011年 0.477，2012年0.474。②《國家統計局首次公布2003至2012年中國基尼系數》，人民網.2013-1-18.http://politics.people.com.cn/n/2013/0118/c1001-20253603.html.貧富差距懸殊不僅會影響經濟健康發展，還會引起普通民眾對政府的不滿，更有可能撕裂整個社會，從而危及社會穩定。

第二，城市貧困人口增多。由于中國經濟體制改革、產業結構調整和激烈的市場競爭等因素而引發的“體制性失業”和“結構性失業”導致城市絕對貧困人口數近年來急劇增加。中國的城市貧困具有以下特點：貧困人口數量大大增加，貧困人口的收入與社會平均收入的差距在拉大；貧困人口分布呈現不均衡。據民政部統計，2005年中國城鎮貧困人口達2232.8 萬人，約占城鎮人口總數的4.0%。2010年《中國統計年鑒》顯示，截至2009年底，中國城鎮人口數為62186 萬人，城鎮居民人均可支配收入為17175 元，城鎮貧困人口大約為5000 萬人——為低保標準和受保人數的2 倍左右。③社科院：《我國城鎮貧困人口約5000萬人》，《燕趙都市報》2011年8月4日。據2010年第四季度民政部公布的數據，中國進入城市最低生活保障體制的人數為2311.1 萬，居民最低生活保障平均標準為每人每月251.2 元，最低生活保障支出水平為每人每月179 元。城市貧困人口的急劇增加將給城市管理和社會穩定帶來巨大壓力。

第三，老齡化社會的來臨。一般而言，65 歲以上人口占全社會總人口的比例為7%或60 歲以上人口占全社會總人口的比例為10%以上的社會就可稱為老齡化社會。根據2010年第6 次全國人口普查資料，中國大陸人口年齡構成為：0-14歲人口為222459737 人，占16.60%；15-59 歲為939616410 人， 占70.14% ；60歲及以上為177648705 人，占13.26%，其中65 歲及以上人口為118831709 人，占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，0-14 歲人口的比重下降6.29個百分點，15-59 歲人口的比重上升3.36 個百分點，60 歲及以上人口的比重上升2.93 個百分點，65 歲及以上人口的比重上升1.91 個百分點。④《2010年第六次全國人口普查主要數據公報》，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm.近六年來，60 歲以上老年人口占全國總人口比重還在不斷上升（見表1）。一個社會的人口年齡結構應該分布合理，老齡化社會的來臨不僅會影響人口的可持續發展，還會造成就業人數減少，從而危及經濟發展；此外，養老等難題也將給中國社會帶來巨大的負擔。老齡化社會將對未來中國社會發展和穩定構成全方位的挑戰。

第四，群體性事件頻發。于建嶸將中國當前的群體性事件劃分為維權行為、社會泄憤事件、社會騷亂、社會糾紛和有組織犯罪五類。⑤于建嶸：《當前我國群體性事件的主要類型及其基本特征》，《中國政法大學學報》2009年第6期。改革開放30 多年的快速發展和社會轉型過程累積了很多矛盾和問題，比如企業改制、房屋拆遷、土地征用、集資等，這些問題得不到及時解決，造成民怨積壓太深，從而導致群體性事件頻發。據不完全統計，1993年我國群體性事件0.87 萬起，2005年上升至8.7 萬起，2006年超過9 萬起，2008年其數量及激烈程度都超過以往，2009年其發生仍然保持著多發的態勢。①社科院：《2009年群體性事件多發源于民怨太深》，http://opinion.people.com.cn/GB/10623670.html.近幾年的群體性事件每年都達10 萬余起，數量和強度都超越了以往。群體性事件頻發對社會穩定的影響是直接而且深遠的。面對這些社會風險的挑戰，中國政府動用了多種資源全力維護社會穩定，由此形成了獨特的中國式維穩邏輯。

表1 60歲以上老年人口占全國總人口比重

二、剛性維穩的邏輯與困境

防范社會風險，維護社會穩定，政府有不同的政策工具可供選擇。中國現有的維穩策略可稱之為“剛性維穩”，即多以“事件防控”為中心，通過預防危及穩定的事件發生來化解風險，而忽略了從源頭反思和通過制度設計尋求解決之道。剛性維穩的邏輯體現的是傳統的統治邏輯，而非現代管理與治理邏輯。在這種統治理念下，官員將民眾視為“被統治者”，因而民眾的不滿和抗議就會引起官員的緊張，進而通過強力手段對可能威脅穩定的行為予以壓制，以求安穩。剛性維穩邏輯也與官員責任和政績要求相關。對地方政府和官員來講，維護一方安穩成為其績效的重要考核指標，在“守土有責”、“一票否決”和“穩定壓倒一切”的壓力體制下，維穩策略讓位于維穩目標，維穩手段服務于維穩大局。剛性維穩由此具有了一定的慣性和路徑依賴?！皠傂跃S穩”的特征也決定了其固有的困境。

第一，剛性維穩是一種防堵式而非疏解式的維穩。這種防控思維力圖將所有危及社會穩定的矛盾和問題控制在一定限度內，通過各種方式阻止其爆發；而忽視造成社會不穩定的經濟社會原因并從源頭去消除這些因素。如果從效果看，剛性維穩盡管能暫時消解社會風險，但從長遠看，無異于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，而且這種“治標不治本”的治理策略成本高昂，不僅消耗著巨大的公共資源，而且容易造成官民對立和民眾對政府的不信任，從而增加治理成本。

第二，剛性維穩是一種消耗式而非惠民式維穩。政府每年都要投入巨大的資源維穩，這種天價維穩方式消耗了大筆社會財富。據報道，2009年全國“維穩”經費達到5140 億元，中央政府公共安全支出增長幅度達47.5%。維穩經費年年破紀錄說明社會穩定遭遇很大壓力，巨大的安全成本也越來越令社會難以承受。②尹鴻偉：《我國去年維穩經費達5140億元，嚴打模式引思考》，《南風窗》2010年第7期。據統計，2011年公共安全支出預算數為6304.27 億元，占全年預算支出5.52%，略高于國防支出預算的6027.91 億元。③《中國統計年鑒2012年》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/indexch.htm.維穩經費的年年攀升耗費了中國巨大的財政資源，如果政府將這部分經費更好地運用到社會保障和民生項目，加強對弱勢群體的關懷，很多社會問題和群體性事件就都能夠得到有效解決。

第三，剛性維穩是運動式而非常態化的制度維穩?！斑\動式、人治式、政策化和行政化的維穩哲學是以急應急，以暴制暴，以利平之，以威壓之”。④王涌：《解讀維穩邏輯》，《新世紀周刊》2010年第26期。這種治理策略在實踐中可能操作簡單，但容易激發民眾的不滿情緒，每一次社會矛盾的強行解決都可能孕育著下一次更大社會矛盾沖突的種子，維穩本身反而可能成為不穩定的根源。制度化的維穩機制特別是通過完善社會保障制度來滿足民眾需求，緩和社會矛盾沖突的思路能夠避免運動式維穩帶來的弊端。

第四，剛性維穩強調的是控制而非服務。剛性維穩背后體現的是全能政府理念，政府期冀通過其權力和資源掌控所有未知的社會風險并予以應對，因此只能依靠國家強力部門如公檢法等國家暴力機器，而忽略了公共服務部門的作用。剛性維穩不是通過發展民生、凝聚民心、傾聽民意等更為柔性的策略來維護社會穩定。如果任由剛性維穩機制的慣性發展，則很可能會將中國社會引入歧途，最終危及社會發展和穩定。對剛性維穩的邏輯和做法需要進行反思并加以修正，找尋一種成本合理的長效維穩機制。

三、柔性維穩：重新發現社會保障的維穩功能

一個社會如何對待其處于最弱勢的成員可以顯示出該社會的價值取向及歷史沿革。這些人所需要的支持可以由家庭成員和地方社區提供。但由于社會發展日趨復雜化，社會成員面臨的風險日益增大，僅靠單個家庭越來越難以適應，社會需要發展新的途徑來分擔這些風險。①霍華德·格倫內斯特：《英國社會政策論文集》，商務印書館2003年中文版，序第1頁.社會保障是現代國家應對風險社會的重要制度創新，發揮著穩定社會和促進經濟發展的重要作用。西方國家社會保障的發展歷程表明，作為一種國家治理制度，社會保障能發揮社會“安全網”的作用，從而有效預防和化解社會風險，維護社會穩定。社會保障的目的有兩個：一是經濟目的，使廣大勞動者及其家屬在任何情況下都能保持最基本的生活條件，并使人們保持一定的社會購買力，從而刺激消費，促進經濟發展；二是政治目的，保證國家各項政策得到貫徹實施，維持社會安定，鞏固社會制度。②鄧大松：《社會保障理論與實踐發展研究》，人民出版社2007年版，第136、221、232頁?，F代社會系統一般由五大子系統構成：市場經濟體系是社會運行的動力系統；現代政治體系是推動、保證系統；政府宏觀調控體系是控制系統；社會保障體系是穩定系統；社會法律體系是調整和保護系統。③吳施楠：《論社會保障與社會穩定發展》，《延邊大學報（社會科學版）》2000年第2期。因此，需要認識社會保障的“柔性維穩”功能，維護社會穩定。

第一，社會保障是現代社會重要的穩定機制。就西方經驗來看，社會保障制度是保持社會穩定和經濟發展的重要手段。1935年美國的《社會保障法》真正將社會保障體系作為保持社會穩定和經濟發展的必要手段?！岸鸷蟆?，美英等主要資本主義國家不斷發展和完善社會保障體系，緩和了資本主義社會的內在矛盾④成思危：《中國社會保障體系的改革與完善》，民主與建設出版社2000年版，第7-10頁。，其原因在于社會保障制度將各個階層的利益連接在一起并鑲嵌在一個整體中⑤金太軍：《社會保障制度改革與政治穩定：西方經驗的剖析，重構中國社會保障體系的探索》，中國社會科學出版社2001年版，第163頁。，實現了不同階級階層的利益共享和融合共處，這對維護社會穩定起到了積極作用。當前，我國改革發展正處于矛盾凸顯的關鍵期，社會保障既是國有企業改革的“防震器”和政府機構改革的“助推器”，又是縮小收入差距的“調節器”，還是控制人口增長的“穩定器”。⑥韓留富：《社會保障與政治穩定》，《學習論壇》1988年第12期。

第二，社會保障是現代社會的“安全網”?！吧鐣踩W”有兩個含義：一是政策手段，二是為遭遇困難的人提供幫助的社會保護體系。政策手段主要是指政府通過社會救助或收入支持的方式對社會上最困難的群體提供最低生活水平保障的政策，一般采用家計調查的方法認定保障對象，并從普遍性原則向選擇性原則轉移，減少對城市中相對富裕的社會群體的再分配。⑦鄧大松：《社會保障理論與實踐發展研究》，人民出版社2007年版，第136、221、232頁。建立與完善中國社會保障體系，既關系到政治經濟體制改革的成敗與社會主義和諧社會的構建，也關系到現代企業制度的建立及如何度過人口老齡化高峰期等重大社會經濟問題。⑧鄧大松：《社會保障理論與實踐發展研究》，人民出版社2007年版，第136、221、232頁。可見，作為“社會安全網”的社會保障制度不僅對社會經濟的運行和發展起著重要的推動作用，而且對整個社會穩定產生重要的制度保障作用。

第三，社會保障是社會矛盾的“消解器”。社會保障可以調節社會利益，化解社會矛盾，紓解社會情緒；社會保障的保障功能、調節功能、再分配功能和投資功能有助于實現社會穩定。①榮燕：《社會保障與社會穩定關聯性探析》，《武警學院學報》2008年第5期。社會保障通過利益調節機制和再分配可以在一定程度上緩和社會階層沖突，彌合貧富分化懸殊造成的社會鴻溝；通過貧困救助和社會收益的改變，有效地實現收入轉移，縮小收入分配差距，增進收入分配的社會公平性，減少社會貧困，并在一定程度上縮小貧富差距，從而緩解社會矛盾，促進社會經濟穩定發展。②梁鴻：《改革中的社會風險與社會保障》，《社會科學》2000年第5期。同時，社會保障能夠滿足底層民眾的基本生活需求，消解社會弱勢群體的不滿情緒，降低社會弱勢群體因為經濟利益關系參與群體性事件的概率。可見，社會保障注重社會公平正義，協調利益分配和保護社會弱勢群體，能有效控制社會矛盾。因此，在維護社會穩定任務十分艱巨的當下，應更加重視社會保障的柔性維穩功能，以更好地發揮其社會穩定功能。

四、維穩新思維：完善社會保障體系

維穩新思維即重新發現并注重發揮社會保障的維穩功能。社會保障本來就具有社會穩定和社會安全的功能，因其原意就是“社會安全”（social security）③竇玉沛：《構建面向21世紀的中國社會福利制度，重構中國社會保障體系的探索》，中國社會科學出版社2001年版。，但這種功能在當前可能有意無意地被忽略了，人們更多將社會保障視為一種消耗社會資源的政策行為，認為其發展反而可能影響整個社會的良性發展，因而政府對社會保障的投入一直留有余地，毫無疑問，這是一種短視的看法與做法。社會保障的實質是對個體在面對社會風險時的救濟行為，其目的是為了實現個體和社會的可持續穩定發展。社會保障的健康有序發展可以為社會穩定和可持續發展創造良好的社會基礎和民眾心理。

地方政府官員為何會偏好剛性維穩并形成路徑依賴，其原因值得探討。首先，中國社會面臨的諸多風險和挑戰尤其是群體性事件等不穩定因素的實質是民眾利益沒有受到有效保護，民眾需求沒有得以有效滿足，表現為政府在分配資源過程中，公共政策的價值導向偏離了公共利益和民眾利益，只服務于少數利益集團，損害了民眾的切身利益。典型例子如拆遷和土地征用等引發的沖突，政府為了維護其既有立場、利益和聲譽，很少與民眾妥協。其次，政府管理方式過于簡單粗暴，不會采取傾聽和對話等柔性方式來解決沖突和矛盾，容易引發民眾不滿和抗議。一旦發生社會不穩定的苗頭和事件，政府和官員第一反應是將事情壓制下去，控制事態的進一步發展，以免“鬧大”而影響其仕途，甚或由此經受組織調查和司法機關的審查。群體事件的拖延和鬧大對官員都是非常不利的，快速強力彈壓才符合其利益。再次，官員任期制和晉升激勵機制也決定了官員在社會保障方面的投入不會有太大動力，更遑論社會保障工作的主動創新了。任命制和任期制決定了官員有較強的短期行為，執政期間往往會選擇那些容易有政績的項目和工程以吸引上級注意，從而為自身的晉升發展積累有效資源。而那些需要投入大量財力卻無法在短期內取得明顯成效的社會保障和福利項目自然就難以進入官員們的優先選項?？梢?，官員干部的選拔、任用和晉升機制決定了官員的行動邏輯只會“向上看”，滿足上級的偏好而非民眾的真正需求。

現階段要更加重視發揮社會保障制度的柔性維穩功能：社會保障的利益分配和利益調節可以緩和社會利益沖突和矛盾；可以更好地改善政府形象，改善官民關系，減少社會群體性事件；社會保障的完善發展也契合了當前中國服務型政府建設的目標，將更多的資源從維穩轉向發展民生，為民眾提供更好的公共產品和服務。最后，社會保障和社會福利盡管是一種消耗式的政策設計，需要政府投入不菲的財力，但從長遠來看，這是一種更為根本的治理之策，也是能夠產生長效機制的價值投資，其中最重要的是能夠獲取大眾民心，而民心則是執政的不可缺少的重要資源，也是社會長期穩定的柔性粘合劑。

針對我國社會保障發展中的現狀和問題，可以采取以下相應措施，推動中國社會保障的發展，從而更好地發揮社會保障的柔性維穩功能。

第一，樹立剛柔并濟的維穩理念，構建人人共享的包容性社會保障體系。維護社會穩定需要以柔性維穩為主，剛性維穩為輔，將治標和治本有機結合。就現實觀之，在經濟發展優先和穩定壓倒一切的思想指導下，出現了重發展輕保障、重剛性維穩輕柔性維穩的現象，社會保障的柔性維穩功能并沒有得到足夠重視和有效發揮。剛性維穩邏輯一旦形成路徑依賴，會耗費更多公共資源，而且這種“防堵式”的維穩是不可持續發展的，因此維穩需要新思維。新思維的形成首先要轉變維穩理念，整個社會不可能也不需要絕對的穩定，社會雜音與些許不和諧都屬正常，沒必要將其擴大化，也沒必要上升到威脅統治，危及執政的高度，適度的宣泄反而可能更為有利于社會的穩定發展；其次，在維穩過程中，不要人為樹立對立面和制造緊張感，民眾不是“敵人”，滿足民眾合理需求，維護其合法利益，通過說理、說服、法律等柔性手段處理，效果可能比動用強力機器壓制好得多；第三，改革官員考核體系，改變其行為預期，使其不再為應付上級考核而疲于奔命，不要為了穩定就不考慮民心民意而強力壓制。讓其將更多精力投入到為民眾辦實事而非政績工程，設計契合的社會福利項目化解民眾不滿，消除可能引發社會不安定的因子。

社會保障的柔性維穩功能的發揮需要與之相適應的包容性的社會保障體制的健康發展。包容性的社會保障體制要求在理念上認識并確立社會保障在中國社會發展中的重要地位，從之前的一元化的發展型理念轉變為發展和保障并重的二元化理念，將社會保障視為一種有效的社會治理工具，扭轉經濟發展和社會保障天平中的不均衡態勢，給予社會保障更多重視和投入，更好地發揮和利用社會保障的穩定功能。因此，首先在發展經濟和社會保障中尋求最佳平衡，讓社會保障促進經濟穩定可持續發展，為經濟發展創造良好的社會安全環境；反過來，經濟的良性發展又能為社會保障的進一步發展提供經濟基礎和財政保障。其次，立足于中國國情國力逐步建立“人人共享”的包容性社會保障制度，讓最廣大民眾享受改革開放的成果，充分發揮社會保障制度的“穩定”功能，使之包容全體公民。①梁鴻：《改革中的社會風險與社會保障》，《社會科學》2000年第5期。再次，完善中國社會保障的系統規劃和項目整合，最大程度發揮養老、醫療、失業、住房和最低生活保障等制度體系的組合效用，最大化地構筑社會安全防護網。

第二，加大社會保障的財政投入，完善“最后一道防線”的最低生活保障制度。財政是社會保障運行的經濟后盾，是政府在社會保障中的“第一”責任。國家對社會保障的投入雖然逐年增加，但投入的比例仍然明顯偏低，投入增長速度落后于經濟增長速度。據統計，2005年的國家財政支出總額為33930.28 億元，增速為19.1%，社會保障支出總額為3698.86 億元，占總支出的10.9%，增速為18.7%；2006年財政支出總額為40422.73億元，增速為19.1%，社會保障支出為4361.78 億元，占總支出的10.8%，增速為17.9%；2007年財政支出總額為49781.35 億元，增速為23.2%，社會保障支出為5447.16 億元，占總支出的10.9%，增速為24.9%；2008年財政支出總額為62592.66億元，增速為25.7%，社會保障支出為6804.29 億元，占總支出的10.87%，增速為24.9%；2009年財政支出總額為76299.93 億元，增速為21.9%，社會保障支出為7606.68 億元，占總支出的9.9%，增速為11.8 %；2010年財政支出總額為89874.16億元，增速為17.8 %，社會保障和就業支出9130.62 億元，占總支出的10.2%，增速為20.0%。2011年財政支出總額為109247.79 億元，增速為21.56%，社會保障和就業支出11109.40 億元，占總支出的10.17 %，增速為21.67%。②中國統計局：《中國統計年鑒》，中國統計出版社2005-2012年版?？梢?，盡管近幾年社會保障和就業支出在逐年增大，但社會保障支出在財政總支出的比例還偏低，社會保障支出的增速和財政支出增速相比還偏慢。未來需要大力加強對社會保障的財政投入，完善和提升社會保障水平。

“底層穩則社會安”，維護社會穩定要特別注意對社會弱勢群體的關懷和照顧，盡快建立和完善最低生活保障制度?？茖W合理的社會保障制度分層化發展是現代社會保障制度建立與完善的一個重要標志。從理論上講，社會保障是以滿足居民的基本生活需要為其出發點，社會救助則以滿足居民的最低生活需要為出發點。最低生活保障是最低層次的社會保障，因而被稱為社會的“最后一道防線”。目前中國的貧富兩極分化日趨嚴重，特別是貧困人口的增多需要通過社會救助滿足社會弱勢群體的基本生活需求。現階段要進一步完善農村和城市最低生活保障制度，為低收入家庭提供基本的生活保障，根據他們不同的需求提供社會保障和公共服務。因而，應從有利于社會發展和社會穩定的目的出發，完善最低生活保障制度，保障社會弱勢群體和貧困人口的最低生活水平，從而使社會每個成員都能分享到社會發展的成果，促進社會穩定與社會發展。

第三，提升社會保障“柔性維穩”的制度效力，構建整體性的社會保障管理體系。我國社會保障管理體制中存在的問題主要表現在兩方面，首先，社會保障事業分別由不同的政府部門負責管理：人力資源和社會保障部統一負責管理全國的社會保險工作；民政部牽頭主管社會救助、社會優撫、民政福利等社會保障項目；財政部負責編制中央社會保障預算草案，管理中央財政負責的救災救濟、勞動就業、醫療保險等方面的財務和資金，管理衛生、民政、勞動和社會保障等部門的經費，對社會保障基金進行財政監督等。其次，具體社會保障項目也存在多頭管理的現象，如在養老保障這個問題上，國企職工歸人力資源和社會保障部門負責，貧困群體歸民政部門負責。因此缺乏一個從總體上制定社會保障戰略規劃、指導和協調各職能部門工作的權威機構，從而不利于相關部門的工作協調，不利于社會保障體系的合理布局，進而從根本上決定了社會保障監督體制的松散無力。①金海和：《社會保障制度中的政府責任研究——基于理論和中國實踐的思考》，內蒙古大學出版社2009年版，第41頁。

可見，我國目前的社會保障管理體系還比較分散，存在政出多門、多頭管理、溝通不暢、協調困難、責任流失等現象，從而影響社會保障的制度效力。改革方向是在整體性治理思想的指導下，對我國現有的社會保障管理體系進行重構，可將現有的人力資源與社會保障部、民政部、財政部等涉及社會保障的部門和職責組合起來，成立新的社會保障部，專司社會保障職能。整體性治理的改革既契合了近年來我國政府大部門體制改革的大方向，同時也符合專業化管理的需要，將社會保障的管理職能集中整合有利于提高管理效率。

在全球化時代和風險社會，個體都是脆弱的，原子化的個體無法應對高風險的保障問題，因此需要政府承擔這部分社會保障責任。對中國來說，改革進入深水區之后，所面臨的貧富差距、城市貧困、老齡化社會和群體性事件頻發等諸多風險，都對社會穩定形成了巨大的挑戰?，F有的“剛性維穩”邏輯和思路不足以有效應對這些風險，因此需要重新發現并重視社會保障的柔性維穩功能。通過樹立剛柔并濟的維穩理念，建立“人人共享”的包容性社會保障制度，加大社會保障的財政投入，完善“最后一道防線”的最低生活保障制度，提升社會保障柔性維穩的制度效力，構建整體性的社會保障管理體系來推動社會保障發展，促進社會穩定的可持續健康發展。