城市社區轉型與居民區物業管理的困境——以哈爾濱市為例

曾燕南

（哈爾濱市社會科學院 經濟研究所，黑龍江哈爾濱 150010）

目前，我國物業管理發展迅速，物業管理類型多，涉及各個領域約11 大類，全國絕大部分城市已經引進和推廣了物業管理，全國物業管理企業已超過2 萬家，從業人員突破200 萬人。物業管理是社區治理的重要主體，但物業管理的發展與完善要與城市社區的轉型結合起來進行理解。

為了進一步考察社區轉型與物業管理的關系，本文選取哈爾濱市作為個案考察其物業管理發展歷史與現狀。原因是，哈爾濱市作為典型單位制的代表地區，目前仍然處于從單位向社區轉變的深刻變動階段，為我們動態了解物業管理如何介入社區事務提供了很好的觀察點。其次，哈爾濱市作為全國最北面的重要省會城市，由于氣候的原因，冬季的采暖服務使物業管理的工作更為重要和復雜，這也使得對哈爾濱的研究具有一定的典型性。也正因為此，以哈爾濱市為個案的研究具有一定的理論與現實意義。本研究基于對哈爾濱市715 家物業企業全面了解的基礎上，考慮到企業規模、經營范圍及地域特點，選取海富康城小區等十家物業企業管理的住宅小區進行實地調研，并對相關機構進行訪問及資料收集，包括哈爾濱市統計局、哈爾濱市房產住宅局、哈爾濱市物價局、哈爾濱市房地產協會、哈爾濱市房屋維修資金辦公室、哈爾濱市物業協會等單位，調查于2013年3月至6月期間進行。

一、城市社區轉型與物業管理

中國現代城市居民區物業管理肇始于1981年深圳市物業管理公司，至今已有30年發展歷史。城市居民區物業管理在中國的生成、發展和壯大具有特殊的歷史和制度背景，是與社區轉型緊密聯系在一起的。

首先與中國城市社會組織形式由單位向社區的轉變有關。新中國成立后，為了迅速實現工業化，穩定新生的人民政權，共產黨和政府在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主，以基層地區管理（“街居制”）為輔的城市管理體制，通過單位對職工進行管理，通過街居體系對社會閑散人員、民政救濟和社會優撫對象進行管理。職工的衣、食、住、行、學、生、老、病、死、傷殘等全部由單位負責，有學者稱之為“單位辦社會”①田毅鵬：《單位社會的終結》，社會科學文獻出版社2005年版。。當時，一個沒有單位的人就不是一個完整的社會成員。單位的產權性質為全民所有制或集體所有。但是，單位的低效率和不公平日益凸顯出來。改革開放之后，特別是黨的十四大確立“建立社會主義市場經濟”為中國經濟體制改革的目標，對國有企業通過破產、兼并、變賣等形式實行改制，非公有制經濟成為中國經濟的重要組成部分。廣大城市居民主動（下海）或被動（下崗）從單位中退出，單位對居民的保障作用嚴重削弱。雖然1978年黨的十一屆三中全會后中國街居體系恢復，但是已經不能夠承擔來自政府和居民的雙向需求。1986年民政部為推進城市社會福利改革，把社會力量參與興辦社會福利事業稱之為“社區服務”，以區別于民政部門代表國家辦的社會事業。“社區”概念由此引入，20世紀90年代“社區建設”運動在全國轟轟烈烈展開。有學者稱為中國城市基層社會的再組織化。②盧漢龍：《單位與社區：中國城市社會生活的組織重建》，《社會科學》1992年第2期，第52-57頁。中國城市基層社會組織形式由單位向社區的轉變，導致居民生活重心轉向社區。居民需求在社區層面的匯聚是居民區物業管理發展的基本動力，哈爾濱的情形亦是如此。

其次與中國住房制度由福利分配向市場提供的轉變有關。與單位制相伴隨的是中國住房的福利分配制度，即住房作為福利由國家通過單位分配給職工，而不是作為一種在市場上可以自由買賣的商品。人們習慣把這種國家（單位）所有，職工使用的房屋類型稱為“公房”。1956年中央政府提出對城市房屋私人占有制實施社會主義改造，1958年底城市私房改造基本結束，1964年政府正式宣布私人租賃性質的住房關系基本消失，1978年我國城鎮住房中74.8%為公有住房。無償分配和低租金的公房制度嚴重扭曲了住房的投融資機制，造成城鎮居住用房的短缺。為解決城鎮居民住房困難，20世紀80年代中國開啟了住房制度改革。改革的核心原則是逐步實行住房的市場化，改革步驟如下：1980-1987年為福利住房制度的破冰時期，1988-1997年為福利住房制度與市場化住房制度并存的雙軌制時期，1998年至今為市場化住房制度主導時期。改革的重要內容之一是改革住房建設、分配、維修、管理體制。由原來單位統包職工住房建設、分配、維修、管理一體化的單位所有制，轉變為住房的生產、建設專業化，維修、管理社會化的體制。住房制度改革直接導致國家（單位）在住房建設、分配、維修和管理等方面的退場，為物業管理企業化、社會化、專業化服務登上歷史舞臺提供了空間。

再次與社區權力結構由一元向多元轉變有關。如果把單位制看作是一種特殊類型的社區，那么建國后至今中國社區權力結構經歷了一元向多元的轉變。所謂一元社區權力結構是指國家行政力量在社區的一枝獨大，其載體先后經歷了單位、街道和居委會。在這種權力結構下，社區治理是自上而下的單向過程，社區居民對行政權力高度依賴。多元社區權力結構與此不同，指國家行政力量、市場經營力量和社會公益力量在社區同時在場，其載體包括街道、居委會、物業管理公司、社區服務類企業、草根性社區公益組織、業主委員會、社區管理委員會等等。李友梅觀察了上海康健社區后指出，業委會、居委會和物業管理公司是社區“三駕馬車”，即三大權力主體。③李友梅：《基層社區組織的實際生活方式——對上?？到∩鐓^實地調查的初步認識》，《社會學研究》2002年第4期，第17頁。在這種社區權力結構下，社區治理是“自上而下”與“自下而上”的雙向互動。各權力主體分工明確、良性互動，以達成社區的善治。社區多元權力結構是物業管理公司運作的微觀社區基礎。

二、哈爾濱的城市物業管理：轉型期的多重矛盾

相較東部沿海城市而言，哈爾濱市推行物業管理較晚，始于1992年。承擔嵩山小區開發建設任務的城市建設綜合開發公司與承擔遼河小區開發建設任務的市住宅新區開發建設總指揮部，先后派專人到我國率先引進物業管理的深圳市、廣州市和海口市參觀學習，引進其管理經驗，在哈爾濱市成立了物業管理公司。經過20年的發展，截至2012年末，哈爾濱市住宅小區已發展到2260 個，物業企業已達到715 家，20 萬老舊住宅全部納入物業管理。全市既有住宅物業管理覆蓋率達到100%。不過，物業管理作為社區建設的重要環節面臨以下三個矛盾：

1.收費與服務之間的矛盾

實際上社區居民與物業管理公司之間應是契約關系，居民付費、物業管理公司提供服務，但現實的情況遠比這個要復雜。哈爾濱市物業服務收費起源于1998年，省物價局、省建設廳聯合下發了《黑龍江省城市住宅小區物業管理服務收費暫行辦法》（黑價聯字[1998]45 號）和《黑龍江省非住宅小區房屋物業管理服務收費暫行辦法》(黑價聯字[1999]44 號)等文件。哈爾濱市物業管理通過對不同類型、不同規模的物業小區進行成本監審，核定出物業服務項目與成本費用支出相對應的按項分級物業服務定價成本，將物業服務細分為五個項目，每個項目劃分為五個服務等級，提出普通住宅物業收費標準在建筑面積0.22 元至1.14 元的價格區間。2011年7月1日市物價局與市房產住宅局聯合下發了《關于進一步規范物業服務收費工作的通知》，明確了哈爾濱市普通住宅小區物業服務的四級標準為基本服務標準，即最低的服務標準。理論上普通住宅小區五項服務齊全的，最低收費標準應為0.4 元，一級標準在1.6 元左右，見表1。

表1 哈爾濱市普通住宅小區物業服務定價成本表單位：元/月 平方米（建筑面積）

盡管收費水平與發達城市相比并不高，但哈爾濱市物業管理平均收費率僅為60%，有相當一部分物業企業收費率只有30%-40%，從而形成業主欠費——物業企業虧損——降低物業服務成本——減少物業服務項目——更多業主不按時交物業費的惡性循環。據有關部門統計，全市物業管理企業每年虧損總額平均在5000 萬元左右，這也促使物業管理企業在管理上出現重收費輕服務的現象。2011年6月10日，哈爾濱市印發《關于進一步規范物業服務收費工作的通知》（哈價聯發〔2011〕17 號）文件規定，普通住宅小區物業服務項目和等級標準由業主委員會（未成立業主委員會之前由社區居委會）代表業主與物業服務企業根據物業特點和服務要求選擇確定物業服務等級，按照物業服務費用構成確定物業服務收費標準，而且要經業主大會通過確定。這個文件在實施過程中，物業服務企業與業主很難達成一致的定價與服務標準。例如：海富康城業主與希美物業發生的服務與價格矛盾，2012年該物業企業收費率僅為10%，致使該物業管理企業退出海富康城小區。另外，哈爾濱市成立業主委員會的小區約占20%左右，非小區住宅成立業主委員會的不足3%，這就很難形成物業管理企業與業主的正常溝通與協商機制。實際上，我國物業管理收費一直是個難題，上海市是中國房地產市場發展歷史最久、發展最快的城市之一，到2013年底，城鎮房屋由物業企業管理的建筑面積達7.98 億平米，物業公司約有2600 家，上海市目前物業繳費率平均為78%。

與繳費率低相隨的是投訴率高。2012年度哈爾濱市共受理價格投訴8369 件，其中，物業服務收費投訴排名第一，為2581 件，占總數的30.84%，主要投訴物業服務與物業收費質價不符等七個方面的問題：一是物業服務與物業收費質價不符；二是物業費的計算單位由使用面積向建筑面積轉換，物業費標準提高；三是物業企業未經報批，擅自制定物業費收費標準；四是超服務等級制定物業服務收費標準；五是物業收費項目、標準不公示；六是物業超標準收取電梯費；七是小區地下停車場未經報批擅自收費。這是因為雖然出臺物業管理條例，但物業管理企業在執行上存在參差不齊的現象。一些資質較高的物業管理企業還較規范，但一些老舊小區的物業管理企業存在服務意識不強、服務質量差的現象，房屋屋頂漏雨、上下水的維修、公共區域的照明、小區內的環境衛生、綠化、供熱溫度不達標等現象時有發生。這些小區或非小區大多沒有成立業主委員會，一部分是由原供熱企業轉變而成的物業管理公司管理，還有一部分是由街道辦事處責成社區居委會代管物業，這部分小區或非小區街道辦事處只是收取業主的衛生費等必要的低標準管理費用，未形成真正意義上的物業管理，因此，遇到房屋維修和出現諸多問題時，沒有解決問題的能力，在物業管理上也不順暢，存在責權不清的問題。這些小區大多存在著物業費標準偏低、物業費收取困難的現象，一定程度上影響了物業服務質量和管理職能的有效發揮，居民自然難以滿意并以拒繳費用作為表達不滿的手段，從而形成一個難解的惡性循環。

2.專項維修資金與維修之間的矛盾

《哈爾濱市城市住宅專項維修資金管理試行辦法》于2006年2月15日正式實施，哈爾濱市物業維修資金管理工作由此正式拉開帷幕。此“試行辦法”對維護資金的基本定義、適用范圍、管理原則、交存對象、交存標準、監督管理、資金使用等方面進行了規定，成為哈爾濱市物業維修資金管理工作開展的主要制度依據，2006年8月，哈爾濱市住房專項維修資金管理中心成立。隨著我國《物權法》等法規的相繼出臺，哈爾濱市自2012年11月1日起開始施行的《哈爾濱市物業管理條例》中相應條款對物業維修資金做出明確規定，其中，第五十二條規定：“專項維修資金管理實行統一交存、專戶存儲、按幢立賬、按戶核算、專款專用、所有人決策、政府監督的原則”。物業維修資金可以利用增值收益部分建立應急維修資金，在急需物業維修時，經過市物業行政主管部門批準，先行啟用應急維修資金進行維修。截至2012年末，哈爾濱市累計歸集維修資金近15億元，涉及物業項目10353 個，面積3233 萬平方米，房屋34 萬套，累計撥付使用維修資金790 萬元，涉及物業項目216 個、面積222 萬平方米，收益業主達到18926 戶。

不過相較維修的需要而言，專項維修基金遠遠不夠。哈爾濱市物業房屋專項維修資金繳存的比例與經濟發展水平有關，2012年，房地產開發投資772 億元，商品房銷售只有1168.3 萬平方米，如果按房地產開發建設單位和購房業主繳存物業房屋專項維修資金標準為每平方米建筑面積成本價的2%，即建筑面積每平方米24 元或32元繳存，哈爾濱市每年的房屋專項維修資金歸集量很有限，解決不了房屋的大修或中修問題。特別是對老舊房屋的維修矛盾就更大。一般房屋的產權都在70年，十年大修、五年中修是房屋使用的一般慣例，也就是說房屋到了這個年限就應該維修了，但是哈爾濱市房屋專項維修資金目前還處于儲蓄期，從今后房屋的大修或中修來看，資金缺口較大。目前，長春市物業房屋維修專項資金的歸集按照建筑安裝工程每平方米造價的7%歸集，即每平方米95 元。沈陽市按照房價2300 元的2.5%歸集，折算后每平方米57.5 元。兩個城市房屋維修資金歸集比率均高于哈爾濱市。

3.物業管理與基礎設施建設之間的矛盾

哈爾濱市正處于中等城市化階段，城市化水平處于迅速上升時期。過去十年，城市發展速度很快，建設了大量商品房小區。但哈爾濱市城市基礎設施建設滯后，從城市供水、住宅人均指標等方面來看，哈爾濱市略低于全國水平。新發展起來的城區基礎設施普遍薄弱，公共服務體系的完善跟不上房地產開發的快速步伐。

正是在這樣的背景下，很多小區的房地產開發與道路、供排水、環衛、綠化、電訊等城市基礎設施管理長期脫節，導致物業管理企業難以提供有效的服務。許多住宅小區在開發建設中，規劃設計、工程質量及配套設施建設存在遺留問題，給物業管理造成困難。例如：有些小區業主已入住，但配套設施還不完善，造成物業管理企業與業主之間的矛盾糾紛。物業管理企業與業主的矛盾更多地集中在房屋建設遺留問題上，而物業管理企業要求開發商負責的力度非常有限，矛盾自然就積攢到物業管理企業。而這樣的問題很難在短期內解決，也不是物業管理公司這一單一主體可以解決的，而是需要在更高的層面進行統籌規劃。

三、邁向政府推動的三位一體社區治理格局

上述研究結果表明，哈爾濱的物業管理問題是與社區轉型緊密聯系在一起的，具有明顯的發展階段性，大致上與上海上世紀最后二十年的情形較為相似。不過近年來，哈爾濱商品房建設的加速使得這一問題更加復雜。由此，我們可以認為，物業管理要置于社區治理格局中進行理解，本文認為社區治理格局應該是政府主導的三位一體格局，其中涉及“三位”就是三個重要主體：業主委員會、居民委員會和物業管理公司，這三位要一“體”于服務居民、滿足居民的需求。

1.政府的推動角色

政府要將物業管理與社會治理統籌起來進行認識以推動社區治理格局的形成。特別要重視新發展地區的基礎設施建設和公共服務體系的完善，并明確市、區、街道辦事處在基層設施與公共服務體系建設的職責范圍。政府要積極監管物業管理公司，推動業主委員的建設，提升居民委員會的能力，從而更好地回應社區治理面臨的問題。

政府要制定促進物業管理發展的優惠政策。物業管理從其性質來看，應具有部分商品屬性和一定的社會公益屬性的雙重特點，這是其與普通企業的不同之處，物業管理與供水、供電、供氣、供熱、通訊、有線電視、綠化、環衛等公用設施都有直接的關聯。從目前我國物業企業普遍虧損的狀況看，有關部門應制定扶持政策或給予財政上的優惠政策，屬于地方政府負擔的部分，建議列入城市基礎設施維護范疇，以促進物業管理有序發展。

政府要確立物業管理服務標準及價格。這是因為，物業管理企業與業主協商物業管理費價格，往往都是物業管理企業單方面的價格，業主討價還價的余地較小，所確定的物業管理費很容易形成“霸王”收費，如果業主認為物業管理服務與價格不相符時，大多以欠費的形式來討說法，這也就造成了物業管理企業虧損的惡性循環，不利于物業管理企業的健康發展。所以，由政府來確定物業管理服務標準及價格，既維護了業主的利益，也維護了物業管理企業的利益。

政府要加大房屋專項維修資金的歸集力度。要嚴格執行房屋專項維修資金交存、歸集比例，對新建房屋適當提高開發建設單位和購房業主交存標準。對老舊房屋及房改房要研究制定切實可行的房屋專項維修資金交存、歸集辦法，不能等到這些房屋買賣交易時才交存、歸集。居住在老舊房屋及房改房的業主大多為老人或低收入群體，與物業公司發生矛盾及遭到物業公司棄管的現象最多，這部分房屋是最需要房屋專項維修資金的，政府需要重視這一問題可能引發的社會后果?？稍O置專項基金解決老舊小區的改造與維修。

2.“三駕馬車”分工與合作的社區治理格局

業主委員會、物業管理公司與居民委員會作為社區治理的“三駕馬車”要分工合作，共同致力于社區建設。物業管理企業要從粗放型管理向集約型管理發展，現有的物業企業已經不是過去的房管所、房管處了，而是要對小區施行全方位社會化管理。物業管理企業要建立更為明確的行業標準，對物業企業的資質、專業化水平、人員素質等進行行業監管，對考評不達標的物業管理企業應一并退出物業管理行業。物業管理公司也要轉變思想觀念，不能把物業管理簡單地看作是管房子、搞衛生、供熱等，而是要成為社區治理的主體之一。

由街道辦事處管理的小區應逐步讓位于專業化的物業管理企業來管理，徹底解決物業管理責權不清、業主與街道辦事處在物業管理上的推諉扯皮現象，把物業管理管成民生工程，不斷改善城市居民的生活環境，樹立城市的良好形象。居委會要建構平臺，促進物業管理公司與業主委員會的溝通與協調，并積極整合政府與社會資源回應社區需要，特別是老舊小區的居委會更是要在小區的改造與維修上爭取政府的資金支持。

只有三個權力主體分工明確、良性互動，才能形成社區治理的格局，并建立有效的社區糾紛與矛盾緩解機制，從而從體制機制上解決今天城市社區物業管理面臨的矛盾與困境。