加快推進土地流轉 助推中原更出彩

賀衛華

（中共河南省委黨校經濟學部，河南 鄭州 451000）

加快推進土地流轉 助推中原更出彩

賀衛華

（中共河南省委黨校經濟學部，河南 鄭州 451000）

加快推進土地流轉是實現中原崛起河南振興富民強省的重要途徑，但在河南的土地流轉實踐中還存在諸多問題，如土地成片流轉難度大、土地流轉的非農化形象嚴重、土地流轉程序不規范、土地流轉市場機制不健全、農村土地權屬相關法律不明確等，可以通過保障農民在土地流轉中的權益、確保土地轉入方實現投資的預期收益、明確政府在土地流轉中應發揮的作用加以推進。

土地流轉；農民權益；政府作用

2014年5月，習近平總書記關于實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢需要中原更加出彩的指示，標注了中原崛起的新意蘊和新高度。近年來，在中原崛起、河南振興和富民強省戰略目標的指引下，河南逐漸發展成為重要的經濟大省和新興工業大省。然而，無論是人均收入還是工業發展，河南與全國平均水平還存在不小的差距，正如省委書記郭庚茂在全省市廳級主要領導干部研修班上所指出的，河南人口多、底子薄、基礎弱、人均水平低，發展不平衡，農業人口比重大，農業持續增產、農民穩定增收難度增大等。對于擁有6 000多萬農業人口的河南來說，全面建成小康社會，進而促進和支撐我國全面建成小康社會、實現“兩個一百年”的奮斗目標和實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重要的現實意義。由此可以看出，實現6 000多萬農業人口的全面小康，是建成河南乃至全國全面小康社會的關鍵所在。筆者認為，實現我省6 000多萬農業人口的全面小康，必須要在農業上做文章，加快推進農業規模經營和農業現代化步伐，而這個前提是通過土地流轉實現土地的集中經營。

1 加快推進土地流轉是實現中原崛起、河南振興和富民強省的重要途徑

1.1 推進土地流轉是破解河南發展難題的有效手段

當前，河南在經濟發展過程中面臨著諸多發展難題，其中最大的難題就是發展工業和維護國家糧食安全如何協調的問題，即工業用地和農業用地的協調問題。眾所周知，在土地的利用方面有兩種選擇，一是為工業發展提供用地保障，促進區域經濟的發展。二是種植糧食，解決居民的吃飯問題。在土地收益方面，二者存在巨大的差異，即發展工業的收益遠遠大于種糧的收益。河南是一個傳統的農業大省，近年來工業發展水平有了一定的提高，正向工業大省邁進，但總體來說，河南的工業發展還處于初中級階段，總體特征是大而不強。要想跨入工業強省行列，實現經濟的跨越式發展，必須不斷提升工業發展水平。在土地利用方面，發展工業獲取較大的土地收益，屬于利益取向，其符合市場選擇規律，能體現市場配置資源的決定性作用。然而，對于河南這一農業大省和人口大省而言，種糧的意義更為最大，不僅是解決自身1億人口吃飯問題的需要，更是保障國家糧食安全的需要，是一種民族責任和政治擔當。2014年5月習近平總書記在河南考察時指出，河南農業糧食生產取得顯著成績，為保障國家糧食安全、重要農產品有效供給作出了突出貢獻，這既是河南的貢獻也是河南的奉獻。對于河南來說，糧食生產這個優勢、這張王牌任何時候都不能丟。充分說明了河南糧食生產的重要性。因此可以看出，發展工業和種糧對于河南來說都至關重要，并且二者也不是替代關系，而是要更好地協調。筆者認為，協調二者的有效手段就是土地流轉。通過土地流轉，集中起來的土地用于種植糧食，保障國家糧食安全，流轉以后節約的土地用于發展工業，并通過一定的機制把工業的收益反哺給農業，實現工業發展和糧食種植互利共贏。

1.2 推進土地流轉是打造“四個河南”的重要基礎

富強河南、文明河南、平安河南、美麗河南（簡稱“四個”河南）建設是我省在貫徹落實黨的十八大精神、推進“中原崛起、河南振興和富民強省”的宏偉實踐中，關于河南發展思路的深化、發展與完善。習近平總書記在河南考察時要求我們要努力“四個”河南。“四個”河南不要是孤立的而是相互聯系的有機整體。其中富強河南是物質基礎、文明河南是精神動力、平安河南是堅強保障、美麗河南是發展目的。“四個”河南能不能實現，關鍵在于富強河南這個基礎。省委書記郭庚茂在全省市廳級主要領導干部研修班輔導報告中提出，建設富強河南就是要確保到2020年實現生產總值和城鄉居民人均收入在2012年基礎上翻一番，人均生產總值和城鄉居民人均收入達到全國平均水平，為全面建成小康社會奠定堅實的物質基礎。根據測算，要實現這一目標，城鄉居民人均收入必須保持在9%以上的增幅。筆者認為，實現這一目標的關鍵是農民收入的增長。從農民的收入結構看，在農民的工資性收入、經營性收入、補貼性收入和財產性收入中，最具增長潛力的就是工資性收入和財產性收入，而這兩項收入都可以通過土地流轉來實現。一方面，農戶通過入股、出租、轉讓、股份合作等形式的土地流轉，增加財產性收入。另一方面，土地流轉可以讓農民騰出時間安心在城鎮務工經商增加農民的工資性收入。

1.3 推進土地流轉是聚焦三大國家戰略規劃的著力點

目前，河南有糧食生產核心區、中原經濟區和鄭州航空港經濟綜合實驗區三大國家戰略規劃。這三大國家戰略規劃共同推動經濟轉型升級，是河南增創戰略優勢、實現中原崛起、河南振興和富民強省的根本所在。如果我們對三大國家戰略規劃進行梳理不難發現，糧食種植是三大戰略規劃的重要內容。關于糧食生產核心區，省政府發展研究中心主任王永蘇有著深刻的理解：國家支持河南打造糧食核心區，目的是讓河南在國內率先走出一條不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的‘三化’協調、‘四化’同步科學發展的路子。中原經濟區建設的核心內容是三化協調，而三化協調發展的前提是不以犧牲農業和糧食為代價，這個前提本身就要求加快建設糧食生產核心區。“三化”中的新型農業現代化，包括建設糧食生產核心區。提高土地綜合利用和承載經濟社會發展的能力是鄭州航空港經濟綜合實驗區建設的題中應有之義。由此可以看出，要聚焦三大戰略，首先必須解決好土地問題，主要是搞好土地的節約和集約利用問題，而推進土地流轉是當前土地節約和集約利用的有效途徑。

1.4 推進土地流轉有利于構建“一個載體、四個體系”

一個載體，就是科學發展載體，包括產業集聚區、商務中心區和特色商業區（街），這些要通過土地流轉進行土地的節約和集約，為科學發展載體提供土地支撐。四個體系是郭庚茂書記在市廳級主要領導干部研修班輔導報告中提出來的，包括現代產業體系、現代城鄉體系、自主創新體系和現代市場體系。這四個體系當中有三個都與土地的利用關系密切。以現代產業體系為例，盡管不同學者對現代產業體系的內涵有不同的界定，但眾多學者對發展中國家和地區現代產業體系的構建有著共識，就是農業基礎地位不斷得到鞏固，現代農業在第一產業中逐漸占據主導地位。筆者認為，土地流轉是現代農業發展的“牛鼻子”，因為現代農業發展更多體現在產業化和產業組織方面，這需要從土地流轉角度對傳統的農戶生產加以改進和完善。

2 河南農村土地流轉存在的主要問題

近年來，我省在土地流轉方面進行了不同模式的探索，也取得了一些成效，但與現代農業快速發展和新型農業現代化的要求相比，與四川、重慶、浙江、山東等先進省份相比，仍有較大的差距，土地流轉實踐中還存在著不少問題，主要表現在以下幾方面：

2.1 土地成片流轉難度大

提高農業效益，提高土地集約利用，需要對土地進行規模經營。在農村家庭聯產承包制下，土地分戶經營的分散性、隨意性和土地流轉性的計劃性、規模性之間存在矛盾。目前，要把土地從分散的農戶手中集中成片后流轉出來，由業主進行規模開發，沒有較高的利益吸引或新的政策規定，很難做到讓所有農戶全部同意。有時即使有較高的利益，也常有個別農戶因多種自身原因硬不愿把土地使用權轉讓出來，最后只有多數服從少數，影響業主項目建設，有的只好放棄轉入，使得農業的適度規模經營受到影響。從調查的情況看，全省很多地方尤其是農區，土地流轉的規模較小，成片流轉更少。一些基層政府為了搞農業規模經營，加快當地農業現代化步伐，處心積慮地招商引資來幾個大的項目，需要幾百上千上萬畝土地，但是，在和農民商議流轉土地時，往往會遇到部分農民或個別農民無論怎么說，都不愿意流轉出土地的現象，有的甚至漫天要價，有的撂荒也不想流轉，使得基礎干部十分無奈，有的項目只好轉移到別處，甚至放棄。駐馬店市一個縣，從東部沿海地區引來一個農業經營項目，需要土地1萬畝，當地基層干部苦口婆心與農民談了足足兩個月，還是不了了之，無果而終。

2.2 土地流轉非糧化現象突出

河南作為農業大省，承擔著國家糧食安全的政治責任，種糧面積決不能減少。但是，通過調查發現，在土地流轉中，流轉土地“非糧”化日益加重。據河南省農業廳提供的資料，在河南18個省轄市中，流轉后種植糧食的土地占流轉土地面積超過70%的僅有4個；流轉后種植糧食的土地占流轉土地面積低于35%的有6個，有的甚至不到20%，這說明非糧化已經成為土地流轉使用的主導方向。原因在于，一是種植糧食的比較效益偏低。目前，化肥、農藥、種子等農業生產資料價格連年上漲，加之糧價太低，種植糧食幾乎沒有什么利潤。二是盡管國家給予一定的財政補貼，但實際效果卻并不如人意，不僅糧補發放金額少且發放對象不夠精準，種糧補貼變成了種地補貼。三是流轉費用持續高升，每畝土地流轉成本已高達一千元左右，相當于農戶每畝耕地每年的種糧所得，繼續種糧，基本無利可圖，選擇種植蔬菜等高附加值作物收入相對較高。土地流轉非糧化現象的日益嚴重，完全背離了國家鼓勵土地流轉政策的宗旨，如果任由這種現象繼續發展下去，那么未來河南糧食產量必將受到嚴重影響，甚至危及到國家糧食安全，必須引起高度重視。

2.3 土地流轉程序不規范

全省農村的土地流轉，除承包大戶、農業企業、農業合作社外，多數是農戶之間自發流轉，以口頭形式約定。土地流轉后沒有到集體經濟組織和土地承包合同管理部門備案或申請變更登記等手續，任意流轉；即使有書面合同的，合同文本也不夠規范，合同條款不完備，未經合同管理機構審查監證，沒有明確業主與農戶之間的責、權、利關系，也無違約責任和保障條款，容易產生合同糾紛，使流轉雙方的權益得不到保障。豫南某縣級市，在被調查的117個農戶中，沒有簽訂土地流轉書面協議的占78.4%，其中，既無書面協議又無口頭約定的占10.8%；而經過鄉鎮農業承包合同管理機關登記、備案或簽證及公證機關公證后流轉的土地更少。少數地方的村、組還出現將農戶承包地全部收回，集體出租的“返租承包”違規現象。這些都是引發矛盾、影響農村穩定的潛在因素。

2.4 土地流轉市場機制不健全

土地流轉的本質就是以市場配置土地資源為基礎，根據市場需求，按照市場機制來合理進行土地的優化配置。也就是說，土地流轉是在充分尊重農民主體地位的基礎上，依據市場供求關系，以價格、競爭等市場手段，通過市場機制來實現土地資源的市場化流動，實現土地應有的價值與最優化配置，使土地作為農村、農業、農民“財富之母”的優勢發揮出來。但是，從總體上看，我省土地流轉的市場化程度仍然較低，土地流轉市場發育滯后，市場機制不健全，市場對土地資源配置的決定性作用發揮還不夠充分。主要表現在：一是土地流轉的市場供求機制未真正建立起來，市場需求不足。二是缺乏土地流轉市場中介組織，信息不通暢不對稱。三是缺乏土地流轉的市場準入機制。四是缺乏科學合理的土地流轉價格形成機制和收益增長機制。

2.5 農村土地權屬相關法律不明確

我國農村集體土地所有主體不明確，《中華人民共和國土地管理法》規定：農民集體所有的土地，依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營，已經屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由鄉（鎮）農民集體經濟組織經營、管理，將“集體”界定為村小組、村、鄉（鎮）三級；《民法通則》則規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有，將“集體”劃分為村和鄉（鎮）兩級。上述條款對“集體”層次劃分不一致，模糊界區過大，使得土地產權主體呈現出多元化的特征，所有權權屬不明確。同時，土地承包權的性質以政策界定為主，沒有明確土地承包經營權的物權屬性，農村土地各種權利的規定還沒有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項權屬還不能完全受法律保護，權利邊界模糊，彈性較大，使得土地流轉糾紛時有發生。就目前來看，指導土地流轉的法規只有《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，雖然它們規定了土地流轉的形式、原則、合同形式、違約責任以及法律責任等條款，但由于各區域農業發展不平衡，土地流轉成因、形式和規模等千差萬別，使得各地農村土地流轉帶有明顯的自發性、盲目性與隨意性，從而導致土地流轉內容不完整、土地流轉價格不確定、土地流轉目標非效率等問題，土地流轉糾紛呈現增長趨勢，侵權行為時有發生，司法機關及有關行政部門處理這類問題時卻無法可依，在一定程度上制約了農村土地的流轉。

3 以制度創新為突破口，加快推進河南土地流轉

筆者認為，加快推進河南農村土地流轉，必須解決三個方面的問題。

3.1 保障農民在土地流轉過程中的權益

3.1.1 保障農民對土地的承包權。在農村土地所有權和承包經營權的基礎上，通過制度創新，變“兩權”為“三權”，實行農村承包地的三權分離，即土地所有權、土地承包權和土地經營權分離開來。農民在流轉經營權的同時，保留承包權。具體建議為：一是明確農戶獲得土地承包權后可以轉讓經營權，但承包權不可轉讓和買賣。二是全面推進農村土地確權頒證工作，盡快確定農戶承包土地的面積和具體位置，頒發土地承包權證。三是推行“一地三證”，在所有權證的基礎上，頒發承包權證和經營權證，明確經營權證以承包權證為基礎，經營主體在承包方同意的前提下，依據流轉合同，可辦理經營權證，作為享受有關財政補貼和優惠貸款的依據。

3.1.2 完善社保體系，推動農村人口有序轉移。一是落實“土地掛鉤”政策。土地增減掛鉤很可能還會產生一些新的生產方式，使得農民更好地致富。降低農民工市民化門檻，集中解決好農民工市民化后的子女教育、住房和社會保障問題，使新生代農民工扎根城市。二是對土地流轉的農民進行免費技能培訓，提供就業崗位，增加農民工資性收入。三是設立土地流轉扶持基金，提高轉入方投資能力和農業生產技術經驗，確保租金上漲合同正常履行，防止業主在項目失敗后置毀壞的耕地于不顧，甚至“一夜蒸發”，將復耕責任拋給地方政府。

3.2 確保土地轉入方實現投資的預期收益

3.2.1 降低土地轉入方的規模經營風險。一是探索設立河南省農村土地規模流轉扶持財政專項資金，建立穩定的財政資金投入機制。為了促進土地集中連片流轉，可以每年在財政預算中安排一定資金，在省級層面上設立農村土地規模流轉扶持專項資金，各級地方政府可以按一定標準安排資金配套，專項用于扶持土地流轉，發揮財政對土地流轉的引導作用。對簽訂一定年限的土地流轉合同，連片經營面積達到一定規模的，按一定標準給予補助，引導零散耕地向專業大戶和農業企業、專業合作社等規模化經營主體流轉，形成農業規模效應。二是建立和完善農業保險制度。通過增加農作物的保險范圍和提高農業保險的賠付額度，降低土地轉讓方的自然風險；制定專門的農業保險補貼政策，對土地流轉大戶的保費進行補貼。

3.2.2 完善和調整現行種糧補貼政策。一是設立土地流轉專項財政補貼，也可以獎代補。對存量種糧補貼進行調整，實行誰種糧誰拿補貼或誰賣糧誰拿補貼；對增量補貼進行傾斜，主要向新型農業經營主體傾斜。二是加大對新型農業經營主體購置機械設備的支持力度，對用于糧食生產的農業機械單臺設備價值較大的，提高農機購置補貼額度。

3.2.3 實施項目支持。在實施高標準糧田“百千萬”工程建設和土地整理項目中，允許以糧食生產為主業的新型經營主體為項目主體，承擔農田水利、生產道路、林網等項目建設。

3.3 明確政府在土地流轉中應當發揮的作用

3.3.1 規范程序，搞好服務。一是健全土地流轉服務平臺。要建立和完善縣流轉服務中心、鄉鎮流轉服務站、村級流轉服務點的三級服務網絡，建立流轉信息庫，開展信息咨詢、評估、協辦手續等服務。二是建立土地流轉信息網絡。逐步建立縣級流轉信息平臺，使供需雙方能及時、準確獲取可靠信息，切實解決流轉信息不暢、配置不佳等問題。三是培育土地流轉中介機構。土地經營權流轉要有序進行，離不開土地投資機構、法律咨詢機構、資產評估機構、委托代理機構、土地保險機構等社會中介服務機構的參與。社會中介服務機構是土地經營權流轉市場的重要組成部分，具有較強的專業性、獨立性、權威性，能夠有效解決土地流轉過程中存在的信息不暢、土地流轉范圍狹窄、流轉程序不規范等問題。因此，應積極鼓勵和引導社會中介服務機構盡快成長成熟起來。四是建立土地流轉價格形成和評估機制，盡快改變農村集體土地長期以來都是作為單一的農業生產資料存在，其市場性、流動性和收益性都比較差的狀況，增強土地的流動性和增值功能。

3.3.2 建立仲裁機構，及時調處土地流轉問題與糾紛。農村土地承包經營糾紛仲裁機構具有地理上、管理上和專業上的優勢，應當繼續加大人力、物力投入，健全仲裁組織機構，強化調解、仲裁職責，使之成為解決土地流轉糾紛的主力軍，及時調解處理土地流轉問題與糾紛。

3.3.3 協調金融機構開展對新型農業經營主體的信貸支持。目前，農村承包土地還不具備融資功能，在土地流轉過程中，政府應加大與金融機構的協調力度，為具備償債能力的新型農業經營主體解決融資問題，破除資金瓶頸。

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F324

A

1671-0037（2014）11-6-3

本文系國家社科基金項目《城鎮化背景下農村土地產權制度改革研究》（13CYJ066）的階段性成果。

賀衛華（1975-），男，經濟學碩士，副教授，研究方向：“三農”問題。