試析農民工人力資本結構優化機制的建構

丁靜

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試析農民工人力資本結構優化機制的建構

丁靜

（信陽師范學院 政法學院，河南 信陽 464000）

具有市民化能力是農民工市民化最核心的條件，它反映的是農民工的收入水平，而農民工收入由就業決定。在產業結構不斷升級的背景下，新生代農民工的人力資本結構滯后于產業結構升級，導致其就業競爭力弱，就業不穩定，市民化能力不足。為優化新生代農民工的人力資本結構，必須構建產業結構升級與人力資本結構優化的動態機制，健全培訓農民工的法律保障機制，確保農民工依法享有培訓的權利，并使之落到實處。

新生代農民工；市民化；產業結構；人力資本結構

一、問題的提出

推進農業人口轉移，使之市民化，是黨的十八屆三中全會的重大決定，是我國新型城鎮化的重大任務，是我國社會經濟持續健康發展的重大選擇，是我國實現現代化必須解決的重大問題。目前，市民化以轉移農業人口的存量為主，目的是促使農民工進城務工經商。第一代農民工隨著年齡的增長已逐漸退出城市勞動力市場，新生代農民工成為農民工的主體。因此，今后我國的市民化主要是新生代農民工的市民化。從農民工個人角度看，市民化需要具備兩個最基本的前提條件：一是市民化意愿，二是市民化能力。目前，新生代農民工“市民化意愿”尤為強烈，能否成為市民，就看其是否具備市民化能力。市民化能力，是指跨越市民化門檻的經濟承擔能力，它反映的是農民工的收入水平[1]89。換言之，農民工能否市民化，就看其能否獲得在城市生活環境下足以安家和維持生計的收入。影響農民工收入有兩種因素：一是制度因素，二是素質因素。農民工生產技能、知識水平和工作經驗等?①普遍不足，他們不能適應產業結構升級的要求，只能在低端勞動力市場就業，從而導致其收入低。而低收入削弱了農民工市民化能力，使得絕大多數農民工無法轉為市民。1億多新生代農民工擠壓在進退兩難的城鄉間，必將蘊含巨大的社會風險。基于此，本文僅就產業結構與新生代農民工人力資本結構優化問題進行探討，旨在探討如何優化新生代農民工的人力資本結構，提高其就業競爭力，從而提高新生代農民工的勞動收入和市民化能力。

二、產業結構與勞動者人力資本結構相匹配的作用機理

英國經濟學家克拉克在總結產業發展規律時，提出了產業結構的順序轉換理論：產業結構隨著經濟發展呈現出有規律的變化，即隨著收入水平的提高，國民經濟中三個產業的相對位置發生動態改變，按照從農業到第二產業再到第三產業的順序漸次推進。與此相應，就業結構發生同步轉換?②，從事農業的人數相對從事制造業的人數趨于下降，從事制造業的人數相對從事服務業的人數也趨于下降。

勞動者的就業結構能否與產業結構發生同步轉換，取決于勞動者的人力資本結構是否與其匹配。克拉克認為，產業結構轉化本質上是對包括物質資源、勞動力和人力資本等生產要素進行重新配置的一個動態過程[2]68。其中，人力資本是產業結構轉化的核心要素。舒爾茨認為：“所謂人力資本，指凝聚在勞動者身上的知識、技能及其表現出來的能力，這種能力是生產增長的諸要素中的主要因素。”[3]124?McConnell也認為，人力資本包括個人的生產技能、知識水平和工作經驗等[4]67。人力資本在數量、結構和類型上與產業結構的匹配與否不僅決定著產業結構轉化的效率，也是造成失業增加、經濟波動和收入差距擴大的重要原因[5]。張國強、溫軍、湯向俊等學者在增長回歸框架下，以中國各省份1978―2008年動態面板數據為基礎，從國家和區域層面，考察了人力資本結構與產業結構的關系。他們的研究發現，人力資本水平提升及結構優化會加速我國產業結構轉型與升級，并得出結論：一定程度上，一個國家的產業結構轉換能力取決于其所擁有的人力資本數量、質量和結構狀況[6]。

人力資本結構，是指人力資本的各層次或各類人力資本的構成比例關系，按教育程度或教育類別分為初等教育、中等教育、高等教育和職業教育?③。

在三大產業中，農業具有勞動密集型特征，工業則以資本密集型和技術密集型為主，服務業內部既包括如交通運輸、批發零售等勞動密集型部門，也包括如金融、信息和計算機軟件等知識密集型和人才專門型部門[7]8。相應地，三大產業對勞動者人力資本結構有不同的要求。農業對勞動者的素質要求相對較低，在此就業的大多數是具有初等和中等教育的勞動者，尤以初等教育的勞動者為主體；工業和服務業的不同部門對勞動者的素質要求不同，在資本密集型、知識和技術密集型、人才密集型部門就業的絕大多數是具有中等及高等教育的勞動者和職業教育的勞動者。從發達國家產業結構的演進看，第三產業在國民經濟中的比重逐漸提高，且在第三產業內部，商業、餐飲業與運輸倉儲業等產業的產值比重先隨著人均GDP的提高而提高，到達一定水平后開始下降，其就業比重也同向變化，逐漸下降；金融保險業、房地產業、信息傳輸、計算機服務業等產業的產值比重隨著經濟增長一直上升，其就業比重也同向變化，逐漸上升，第三產業的就業增長主要依靠金融保險業、房地產業等來拉動。

據國家統計局的統計，2011年我國一、二、三產業結構比為10.0:46.6:43.4[8]57，第三產業所占比重43.4%，而發達國家地區第三產業在國民經濟中的比重約為70%左右。按三大產業分，我國就業人員結構比為34.8:29.5:35.7[8]45，第三產業就業所占比重35.7%，而發達國家（地區）第三產業就業在70%以上，有的高達90%左右，我國差距較大。其原因在于金融、房地產等新興行業是吸納勞動力比較強的行業，但這些行業的進入門檻較高，即對勞動力的素質要求比較高，就業偏向于受過專門職業教育、具有一定專業技能的應用型勞動者。若勞動者現有的人力資本結構無法與不斷提升的產業結構相匹配，就會導致其就業結構滯后于產業結構。

三、新生代農民工人力資本結構與產業結構升級的差距

2010年3月，全國總工會新生代農民工問題課題組從新生代農民工與老一代農民工的人力資本結構相比較角度，對新生代農民工問題開展了專題調研，其中有關新老農民工文化程度的調查結果如表1[9]36。由表1可以看出，新生代農民工與老一代農民工相比，雖然文化程度有所提高，但絕大多數仍停留在義務教育和普通高中教育階段，而接受過專業技術教育的比重尚不足四成，僅占37.5%。

表1 新老農民工文化結構比較表

新生代農民工專業技能不足，不能適應城市勞動力市場的需求。城市勞動力市場中需求量最大的是受過專門職業教育、具有一定專業技能的勞動力，這部分占總需求的56.6%[10]，而新生代農民工中符合這一要求的比例不足四成。因此，新生代農民工就業結構滯后于產業結構升級，導致其就業不穩定。據楊曉軍、陳浩等學者2009年的調查，在接受過非農職業教育和培訓的外出勞動力中，有穩定受雇崗位的占72.3%，而在未接受過非農職業教育和培訓的外出勞動力中，這一比重只有59.6%[11]99。新生代農民工人力資本結構優化滯后于產業結構升級，是其收入長期低位徘徊的重要因素。原因在于：一是目前農村勞動力轉移就業前接受職業教育或培訓的人數少，且接受的技能培訓多數是臨時性的、短期性的，這種“短平快”式的培訓只適合低端的服務性行業，難以適應新興的服務性行業。在接受過培訓的農民工中，擁有職業資格證書的只是小部分，擁有技師高級技師證書的更是微乎其微。二是新生代農民工在務工城市接受崗位培訓難。從新生代農民工就業的單位看，大多是個體、私企、外企等非公有制企業，這類企業只追求眼前利益，需要的是廉價勞動力，自然不會為農民工提供在職培訓；從新生代農民工個人看，自學機會少，主要原因是其工作時間長。據筆者組織的教育部人文社會科學研究項目“新生代農民工‘半市民化’問題研究”課題組（以下簡稱本課題組）的調查發現，新生代農民工日工作時間均超過8小時，在8―9小時的占61.2%，在10―12小時的占38.8%，并且每月加班5天以下的占62.6%，5―8天的占37.4%，他們閑暇時間寥寥無幾，縱然想學習也無時間保證。全國總工會新生代農民工問題課題組的調查還發現，新生代農民工中，69.7%的表示迫切需要了解專業技能知識，54.7%的表示需要學習法律知識，47.8%的表示希望提升文化知識[9]34。新生代農民工職業技能得不到提升，也遠遠跟不上勞動力市場需求的發展，他們轉化為產業工人還有較長的距離，只能在低端勞動力市場尋找就業機會。這樣，他們就無法在城市穩定就業和定居生活，融入城市更是遙不可及。

四、產業結構升級與新生代農民工人力資本結構優化動態機制的構建

(一) 產業結構升級是“倒逼”新生代農民工人力資本結構優化的動力機制

產業結構升級的過程，也是資本有機構成提高的過程，更是要求勞動者人力資本結構不斷優化的過程，否則就會出現職位空缺和失業同時并存的現象，即對勞動力素質要求較高的崗位出現了大量職位空缺，對勞動力素質要求較低的崗位出現了結構性失業。在第三產業內部，一方面，勞動密集型的傳統服務業所占比重逐漸降低，如機電、紡織等傳統服務業，存在著大量的科技含量要求低的勞動者失業現象；另一方面，技術密集型的現代服務業所占比重逐漸提高，如微電子、金融、保險等高新技術的現代服務業，存在著科技含量要求高的勞動者嚴重短缺。經過產業結構升級的過濾，較低素質的勞動力被沉淀在低技術水平的產業中，使得低技術產業的勞動就業過度膨脹，從而阻礙了產業結構的升級；較高素質的勞動力在高新技術產業就業，從而推動了產業結構的升級。

產業結構升級形成“倒逼”機制，新生代農民工只有加快轉變為現代產業工人，融入產業結構升級的大趨勢中，才能有穩定的就業和高收入，才能最終實現市民化的意愿。為順應產業結構升級的要求，各地可逐步推行“就業準入制”，即根據不同行業技能的內在要求，確定職業準入范圍，有計劃、有步驟地推行職業準入制度，堅持“先培訓，后就業”“先培訓，后上崗”原則，對從事涉及公共安全、人身健康、生命財產安全等特殊工種的勞動者，必須從取得相應學歷證書或職業培訓合格證書并獲得相應職業資格證書的人員中錄用，最終達到所有行業都實行準入制。新生代農民工如果沒有接受職業學校教育或職業培訓并取得相應的畢業證或職業資格證，不能直接進入勞動力市場，用人單位不得錄用。以此“倒逼”新生代農民工在就業前努力掌握職業技能，使其人力資本結構與產業結構相匹配。

(二) 優化新生代農民工人力資本結構，促進產業結構升級的保障機制

優化新生代農民工人力資本結構，既是順應產業結構升級的必然要求，也是促進產業結構升級的重要推手，更是新生代農民工順利就業、提高收入、融入城市的根本保證，唯有加強新生代農民工的職業教育和職業培訓，別無選擇。為此，必須健全職業培訓的法律保障機制，確保新生代農民工依法享有培訓的權利；健全培訓農民工的三方分擔機制，確保新生代農民工培訓落到實處。

1. 法律保障機制

確保新生代農民工依法享有教育培訓的權利，必須健全培訓的法律保障機制。

雖然我國對農民工培訓日益重視，出臺了很多的文件，各地也出臺了農民工教育培訓方面的意見、決定或條例，但這些意見、決定或條例都沒有上升到法律層面，難以對農民工職業培訓進行有效的法律保障。農民工職業培訓方面，一些發達國家已有成功做法，如日本先后頒布了《社會教育法》，《青年學級振興法》等；韓國先后于1980年、1990年制定了《農漁民后繼者育成基金法》和《農漁民發展特別措施法》；英國1982年頒布了《農業培訓局法》，并于1987年進行了修改和補充；美國1917年《史密斯―休斯教育法》的頒布與實施則使美國的農民學歷教育實現了中等化發展。我國應借鑒這些發達國家的成功經驗，以國家立法的形式保障農民接受職業培訓。結合農民工培訓需求形勢，我國目前迫切需要完善《教育法》《職業教育法》等，把農民工職業培訓的基金制度、監測評估制度、職業資格證書制度和就業制度等以法律的形式加以明確；設立專門機構，負責監督法律的有效實施問題。

2. 三方分擔機制

勞動技能是就業的基礎，完善就業培訓機制，著力提升農民工人力資本，是提高其收入的基礎工作。然而，優化人力資本結構是項系統工程，單靠政府、用人單位、新生代農民工個人任何一方都不可能完成，因此健全新生代農民工人力資本提升體系，必須建立政府、用人單位和農民工個人三方共同分擔的職業教育培訓機制。就政府而言，應發揮農民工培訓的主導作用，為培訓買單。我國農村基礎教育薄弱，歷史欠賬較多，近幾年雖強制實行了九年義務教育，但農村職業教育嚴重滯后，遠遠滿足不了農村勞動力就業轉移的需求。政府的主導作用應體現在以下幾點：一要加強農村職業教育，盡快將中等職業教育納入義務教育體系。農村初中畢業生可自愿選擇普高或職高，也可根據就業意向免費參加不同期限的職業培訓，接受學歷教育、社會生活教育和技術推廣、扶貧開發、農村實用技術與勞動力轉移培訓，取得職業資格證書，增強擇業能力。二要規范培訓市場，提高培訓質量。從目前我國各級政府陸續實施的“陽光工程”“千萬農民工援助行動”等活動看，對農民工的培訓，期限短且缺乏針對性和實效性。農民工量大面廣，僅僅依靠政府有限的培訓資源遠遠不夠，難以從根本上提高農民工的技能。為此，可探索建立“政府采購培訓成果”的新模式，即政府對承擔農民工培訓的機構進行資質審查，對符合資質條件的培訓機構僅下達培訓菜單和對培訓后的農民工就業效果進行監督檢查，不干預具體的培訓過程，依據培訓后的就業質量高低作為培訓經費支付的依據。為提高農民工的就業質量，政府應通過建立誠信等級評價機制，按照不同標準對職業介紹機構的誠信等級進行評價，定期公布職業介紹機構誠信等級，促使職業介紹機構能真正為新生代農民工提供放心的就業服務。就企業而言，應發揮農民工培訓的主體作用。企業管理者應充分認識到勞動者是企業永恒的主體，只有提高勞動者素質，穩定勞動者隊伍，才是企業發展不竭的源泉。企業要依法履行職工教育培訓和足額提取教育培訓經費的責任，制定與企業發展需求相協調的人力資本結構優化方案，切實提高新生代農民工的勞動技能。就農民工個人而言，應發揮培訓的內在作用，積極主動參與，勤奮學習，不斷提高自身業務素質和綜合素質，增強就業能力。

注釋：

①通常被稱為人力資本。

②因為勞動力在不同產業間的分布取決于產業結構和不同產業的勞動生產力結構。

③指中專或職高、大專或高職。

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2014-05-29

教育部人文社會科學研究規劃基金項目（11YJA790022）；河南省哲學社會科學規劃項目（2012BJJ018）；河南省科技計劃項目（142400410054）

丁靜（1966―），女，河南羅山人，副教授，碩士生導師。

F323.6

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1006?5261(2014)06?0058?04

〔責任編輯 葉厚雋〕