對山東省莒縣耕地保護工作情況的調查報告

徐 敏

（莒縣國土資源局,山東 日照 276500）

對山東省莒縣耕地保護工作情況的調查報告

徐 敏

（莒縣國土資源局,山東 日照 276500）

該文對2011年以來莒縣的土地管理工作進行了細致的調查，總結了其成功的經驗，即耕地保護工作的長效機制、聯動機制、宣傳機制、掛鉤實施機制建設方面的創新情況，并指出了由于國土資源管理體制改革不到位，導致基層土地管理工作面臨的一系列問題，并對下步工作提出了切實可行的建議。

土地管理；耕地保護；調查報告

為貫徹落實國務院、省政府、市政府關于耕地保護責任目標的任務要求，切實加強耕地保護工作，近年來，山東省日照市莒縣切實把耕地保護工作擺上重要議事日程，采取有效措施，加強領導，落實責任，狠抓管理，耕地保護工作取得了明顯成效。但實際工作中也存在一些亟待解決的問題，現將調查情況報告如下：

1 基本情況

（1）加強領導，切實建立耕地保護的長效機制。為落實最嚴格的耕地保護制度，2011年以來，莒縣政府成立了以縣長為組長的耕地保護領導小組、基本農田保護示范區建設領導小組、土地綜合整治工作領導小組、土地衛片執法檢查工作領導小組等機構，加強了對耕地保護工作的組織領導。同時，為督促鄉鎮政府（街道）落實相關政策法規，2011年以來，縣人大、縣政協每年都深入一線檢查和調研耕地保護有關法規的貫徹執行情況，促進了土地管理特別是耕地保護工作的健康發展。

（2）相互協調，建立部門配合保護耕地的聯動機制。為嚴厲打擊各類國土資源違法特別是濫占耕地行為，縣公安局在縣國土局設立了辦事處，與縣國土局實行聯合執法；縣監察局與縣國土局建立了聯席會議制度，并設立了駐縣國土局監察室，對各類土地違法行為的查處實行全程參與、全程監督；縣國土資源局與縣農業局、縣環保局建立了基本農田地力監測和環境監測聯動機制，對基本農田實行重點監控、重點管理、重點保護，取得了良好成效。為提高土地利用率，根據山東省國土資源廳《關于加強和改進建設用地審批管理工作的通知》（魯國土資發〔2013〕117號）要求，莒縣大力推行用地征收預存款制度，由縣國土、財政部門在銀行，設立了專門的征地預存款帳戶，在用地手續上報時，用地意向單位必須足額交納不低于出讓價款的征地預存款，對于預存款不到位單位，不予安排用地指標報批手續。為保障失地農民權益，根據上級有關規定，莒縣把符合被征地農民參加養老條件的，及時納入保障，目前已有46個村的4324人納入城鎮職工養老保險范圍，享受到了與城鎮職工同樣的養老待遇。莒縣國土、農業等部門聯合開展了縣域內農用地質量分等定級工作專項調查，確定了優等地150.17034萬畝，中高等地6.34272萬畝。申報了莒縣城陽街道、閻莊鎮兩鎮社區聚集型土地綜合整治項目，該項目涉及莒縣35個行政村，預計完工后可實現新增耕地近2995.5畝，通過驗收后，將全部劃為基本農田。目前，莒縣國家級基本農田保護示范區已基本完工。莒縣國土、公安、環保、監察等部門，組成聯合執法隊伍，嚴打各類違法占用耕地的行為。特別是2014年1月份以來，對全縣大小企業、養殖違法占用土地項目進行了一次拉網式排查，共計清理整治大小企業20余家，養殖棚300余個，成效顯著。

（3）強化普法，完善耕地保護政策的宣傳機制。三年來，在縣委黨校舉辦了科級干部國土資源法律法規培訓班和農村黨支部書記（村委主任）國土資源法律法規宣傳教育培訓班，培訓各級干部1.03萬人次；每年縣國土資源局都將最新出臺的耕地保護法律法規、政策和領導講話精神，編印成《國土資源法規政策參閱》，送縣委、縣政府、各委辦局、鄉鎮（街道）黨委和重點村居委負責人學習；在各鄉鎮駐地和村設立了“國土資源法制宣傳園地”，制作耕地保護法律法規宣傳固定標語3000余條；針對農村群眾的認知特點，組織編寫了《國土資源宣傳歌》，在“6.25全國土地日”期間，印發5萬余份，使其廣泛流傳。宣傳工作的開展，增強了全民耕地保護意識，在全縣形成了“依法保護耕地、自覺保護耕地”的濃厚氛圍。2013年莒縣國土資源局被國土資源部授予“六五普法工作中期檢查先進單位”稱號。

（4）創新機制，探索增減掛鉤實施機制?？h委、縣政府把2013年度增減掛鉤項目的實施納入了全縣年終綜合目標考核，并與各鄉鎮（街道）簽定了目標責任書，把2012年和2013年兩年的任務捆綁下達給各鄉鎮（街道），要求每個鄉鎮（街道）掛鉤項目兩年凈增耕地面積不低于350畝?？h委、縣政府主要領導、分管領導多次組織召開現場督導觀摩會、調度會，2013年縣委、縣政府召集各鄉鎮（街道）黨政“一把手”調度土地增減掛鉤專題會議達4次。同時，實行一旬一督查，一旬一通報，進一步推動了工作迅速開展。對于提前完成、超額完成和按時完成任務的鄉鎮（街道），縣政府給予資金獎勵，并優先安排用地指標。2013年向完成兩年捆綁任務的鄉鎮發放獎金1225萬元。對完不成任務的鄉鎮（街道），縣政府年終考核國土資源工作時，實行一票否決。按照“聚合資金、捆綁使用、整體推進”的原則，縣財政撥付?？钣糜诔青l建設用地增減掛鉤工作的啟動資金，設立財政專戶，對資金的使用、收益收繳進行統一管理。并統籌使用各項扶持“三農”的資金和優惠政策，將縣發改、國土、建設、農業、林業、水利的有關資金整合捆綁、集中投入，專門用于補貼掛鉤挖潛項目，最大化減輕村集體資金壓力。同時，大力推進土地開發整理工作，共實施國家、省、市、縣級土地整理開發（綜合整治）項目23個，實現新增耕地6831畝。

截止2014年8月，莒縣耕地保有量148.6934萬畝（不含中樓鎮），劃定基本農田142.1895萬畝，已經連續16年實現了耕地總量不減少，耕地質量有提高。

2 存在的問題

（1）國土資源體制改革不到位，使基層執法水平大打折扣。近年來，受現行領導干部考核體制的影響，為在任期內出政績，地方政府都在努力實施招商引資戰略，必然需要占用大量耕地進行建設，國土資源部門用地保障的壓力非常大。國土資源管理實施省以下垂直管理后，雖然人事權上收了一級，但由于改革的不徹底，國土資源系統的財權和物權仍歸所在地政府管，國土資源部門只能在“夾縫”中進行協調，執法效果大打折扣。

（2）國土資源管理監察體制不順，土地違法案件查處時公、檢、法、紀檢監察等相關部門配合不力。由于土地違法案件的整個查處過程具有跨部門、流程復雜等特點，其中對土地違法責任人刑事責任的追究，國土資源部門只有移送權而沒有查處權，刑事責任的落實只能依靠紀檢監察、公、檢、法等其他部門，因此極易造成案件在查處之前土地違法已成為既定事實的局面，進而在一定程度上影響到土地執法者的執法行為。在部分地區，土地管理違法案件執行難的根本原因是由于法院的變相縱容，因為國土部門查土地案件越多，積案越多，給法院創收越多，所以，法院成了違法占地的“保護神”和“幕后支持者”。

（3）鄉（鎮）國土資源所大多數是自收自支事業單位，經費不能得到充分保障。在現行體制下，鄉（鎮）一級國土資源所被定性為與財政脫鉤的自收自支事業單位，其工資、經費是自收自支，財政不負擔這塊費用，在涉農收費被取消的情況下，鄉鎮國土資源所的辦公經費非常緊張，從而大大弱化了基層土地管理的時效性、延續性和威懾性。

（4）在對空心村的整治上，急需上級進行必要的經濟支持。對“空心村”的整治，目前只能按照農民的意愿，要和農民的經濟收入相結合，在一些村莊，由于農村集體經濟力量薄弱，“空心村”一時很難解決，上級最好采取經濟扶持政策，調動村莊積極性，盡快消除“空心村”。

（5）對于“一戶多宅”的管理上，存在較大難度。對一戶多宅現象，雖然《土地管理法》只做了一些原則性規定，但是由于配套辦法尚未出臺，實際操作難度比較大。

3 建議和下步打算

（1）建議要切實理順人、財、物與事權的管理。建議要將土地管理體制改革繼續深化，從中央到縣到鄉鎮，一統到底，像國稅部門那樣，與地方政府只是配合關系；人事制度上，從市、縣到鄉鎮國土所的人事安排一律由上級國土部門管理，工資待遇跟著上級主管部門走，由上級主管部門核定?？傊痪湓挘瑢临Y源管理系統實行中央以下垂直管理。

（2）建議要加強對基層國土資源管理隊伍建設的指導。作為上級土地管理部門，建議要進一步關心地方各級土地管理部門領導干部的橫向交流、培養任用問題，要將縣以下土地管理部門干部經常進行培訓，納入人才選拔使用范圍。在縣一級適當增加非領導職位，讓鄉鎮國土資源所的老同志能老有所養，年輕人盡快充實到領導崗位上來，切實解決國土管理干部的后顧之憂。

（3）建議對基本農田保護率高的“農業大縣”進行政策扶持。目前，我們國家財政實行“分灶吃飯”，大多數農業大縣的基本農田保護率比較高，限制了工業項目的落地，一定程度上影響了縣域經濟發展。為調動這些農業大縣保護基本農田的積極性，建議國家在安排土地整理項目時，對這些農業大縣進行重點傾斜，以改善農業生產條件，增加糧食產量。在此基礎上，對農業大縣按照實際基本農田保護量進行財政補貼，每畝每年可補貼10-50元，以提高農民收入，改善農業生產環境。

（4）建議要建立完善的土地執法協作新機制。建議要探索建立行之有效的土地重大案件專項報告制度，對于頂風違法違紀的案件，一定要嚴肅處理，決不手軟。林業、稅務、海關等部門早就引入公安機制，使這些部門的行政執法力度與手段大大的加強?，F階段，公安部門介入對有效制止毀壞耕地、違法用地、非法采礦等行為，起著不可替代的作用。建議上級下文明確在縣級國土部門設立國土派出所、駐國土局監察室，配合打擊各類土地礦產違法行為。

（5）建議要盡快到位國土資源執法監察標志服裝。自2004年國家對執法服裝進行清理后，基層國土資源執法服裝被取消，在具體執法過程中，受被執法者素質和認知水平所限，被執法者往往不配合我們的執法，個別地方甚至存在暴力抗法的現象。建議立即到位國土資源執法監察標志服裝。

（6）建議要積極探索農村宅基地管理新路子。廣泛進行宣傳，積極探索宅基地管理的新路子。改變原有的管理模式，把宅基地納入依法管理的軌道。

（7）建議盡快出臺“空心村”整治優惠政策。建議國家進一步對整治“空心村”給予優惠政策，如掛鉤等政策，采取國家、省、地市、縣給予經濟補助的辦法，以此來推動舊村改造和整治“空心村”工作的順利進行。