中國護照升值中

李穎浩

前兩年，關于梁朝偉閑著無聊就飛到倫敦喂一下午鴿子的段子在網上爆紅，這一美妙的生活情趣很令人羨慕。網友們據此改編了無數不同目的地的段子。但可惜，段子只是段子，梁朝偉如果無聊了，可以立刻飛到倫敦一言不發地喂鴿子，但我們如果無聊了，首先要去的地方不是機場，而是各國的大使館——因為我們手中的護照做不到說走就走。

一直以來，拿著中國護照出國之種種不便備受吐槽。亨氏簽證受限指數（Henley Visa Restriction Index）在今年5月公布了最新排行，該排行將一國護照的免簽國（包括落地簽）數量相等的合并，將199個國家和地區分為94個位次。其中，芬蘭、德國、瑞典、美國、英國并列第一，與174個國家簽有免簽協議;（梁朝偉所在的）中國香港以156國排名第15;而中國大陸以45國排在94個位次中的第83位，與約旦并列，高于朝鮮、伊朗、伊拉克等國，但低于排在第76位的印度（52國）。

最近關于護照話題的報道又頻頻出現在中國主流媒體上。起因主要是在北京APEC會議期間，中美兩國宣布將按照新的互惠協議簽發簽證：從11月12日起，兩國發放給對方公民的短期旅游和商務簽證有效期從一年延長至十年（美國法律所允許的最長有效期限），將學生和交流簽證的有效期從一年延長至五年。

另外，日本也宣布將放寬對中國個人游客的多次入境簽證發放條件，首次入境地點也將從4個擴充至日本全國各地。預計從2015年春季開始實施。同時，印尼也宣布，從2015年起，將對來自中國的游客免簽證費（屬于落地簽）。

11月14日，中國外交部領事司專門召開了一場媒體說明會。會后，外交部領事司司長黃屏就“美國長期多次簽證將給中國公民帶來前往其他國家的簽證便利”的發言，迅速被一些媒體解讀為“中國護照免簽再添12國”。

然而事后才發現，“中國護照免簽再添12國”只是一個美麗的誤解。事實上這12個國家都沒有直接給予中國護照免簽，其中美國、日本、印度尼西亞屬于放寬簽證，其他包括墨西哥、菲律賓、韓國、新加坡在內的9個國家的免簽都是建立在獲得美國簽證的基礎上的。而且外交部事后回應稱，這些國家中菲律賓、波黑等國是否提供相應優惠待遇尚待確認。當然，值得欣喜的是，由于美國簽證的有效期延長了，持有美國簽證的護照前往這些國家確實方便了不少。

“不好意思，免簽只有20國”

中國的護照分為外交護照、公務護照和普通護照3種，普通護照又有因私和因公兩種。因公普通護照主要發給副處級以下干部。2002年，我國曾一度計劃要取消因公普通護照。2006年的《護照法》已經不提因公普通護照和因私普通護照的區別，但直到目前，在實踐中還存在差異對待的情況。

根據外交部在11月25日更新的《中國與外國互免簽證協定一覽表》，中國共與92個國家締結了各類互免簽證協定。這里所說的互免簽證大多針對的就是中國外交、公務和因公普通護照持有者，而不是所有中國護照。

實際上，截至目前，共有45個國家對中國的因私普通護照實行了免簽或落地簽的政策——這也是亨氏簽證受限指數所使用的數字。

在這45個國家中，有4個是與中國有普通護照互免簽證協議的國家，分別是圣馬力諾、塞舌爾、毛里求斯與巴哈馬，對于意大利的“國中國”圣馬力諾，由于沒有直飛該國的航線，需從意大利入境，中國旅行者仍需申請申根簽證，因而這一免簽協議形同虛設。

單方面給與中國護照免簽待遇的國家和地區有6個，包括國人熟悉的韓國濟州島、美屬北馬里亞納群島聯邦（塞班島）等。最后有35個給予中國普通護照落地簽政策的國家和地區，包括泰國、馬爾代夫、越南、土庫曼斯坦、烏干達、斐濟、帕勞等。

免簽與落地簽的區別是，前者免除辦理簽證手續即可通關入境，后者需要入境相關國家前在其口岸辦理相關入境簽證。今年8月，有不少民眾誤解了泰國對中國的簽證新政，將“免旅游簽證費”理解成“免簽證”，實際上，中國游客前往泰國旅游，還是需要提前辦理泰國旅游簽證，或者在泰國部分入境口岸辦理落地簽。

針對中國因私護照的45個免簽（落地簽）國，根據目前中國邊檢的規章，又縮減至20個左右。通常，免簽、落地簽在理論上即意味著出國時并不需要辦理簽證，到目標國家的機場再去辦理相關手續即可，但是這有一個前提條件，即“能出境”。而根據中國現有的邊檢制度，即便對方已經單方面執行免簽或落地簽政策，也可能出不去。

貧富差距制約護照“含金量”

根據中國旅游研究院今年發布的《中國出境旅游發展年度報告》，2013年中國內地出境游人數達到9819萬人次，同比增長18%，出境旅游消費1287億美元，同比提升26.8%。世界各國似乎都在盛情歡迎來自中國的“土豪”前來消費，但同時卻又對中國人“死守國門”呢？

“事實上，免簽政策與兩國關系是否友好關系并不太大，首要考慮的因素是不會給入境國帶來經濟、社會、政治等各方面的麻煩。”一位不具名的中國外交部領事司工作人員解釋稱，中國大陸護照免簽困難確有“難言之隱”——即人口太多。“比如，即使中俄政治關系再穩固，多年來俄羅斯對中國也只提供因公護照免簽和因私護照團體旅游免簽。他們考慮的是，免簽后中國公民會不會影響當地就業和經濟社會穩定。”2012年9月，俄羅斯遠東地區頒布法令，自2013年起禁止中國勞工前往此地發展種植業，而此舉的重要原因之一便是中國勞工對當地就業的沖擊。

而一份來自日本警方的數據顯示，2010年被揭發的在日外國人犯罪者中，中國人占39.3%，超過韓國、菲律賓、越南、巴西四國犯罪者的總和。日本《產經新聞》2010年針對“放寬中國人簽證條件”的調查顯示，“反對放寬簽證條件”的意見多達九成，認為“能給旅游觀光地和商業設施帶來經濟活力”的意見只有三成，而“擔心治安惡化”的甚至超過九成。

去年5月，中國與塞舌爾簽署了互免簽證協議，據上述中國外交部領事司工作人員透露，塞舌爾并非第一次與中國簽署全面互免持各類護照人員的簽證協議，早在2007年和2008年就有先例，只是后來都以中國人“非法滯留”為由取消免簽。endprint

歷史上，這類現象不勝枚舉。1990年，匈牙利成為歐洲唯一對華免簽國家。免簽前在匈牙利的中國新移民一般穩定在每年大約2萬人，中匈互免簽證協議簽訂后的最初兩年中，進入的中國新移民急劇增加，最高峰時曾達到過5萬人。1992年匈牙利取消免簽，并驅逐非法滯留的中國人。

2007年，南美洲第一個給中國免簽的哥倫比亞也因非法入境中國人激增，在4個月后便取消對華免簽。2008年厄瓜多爾開放免簽引來中國偷渡客，半年內近7000名中國人非法滯留，年底即取消免簽。因中國偷渡客借道非法移民至新西蘭，湯加在2010年將僅實施一年的對華免簽取消。

對很多國家來說，來自中國的“土豪”們當然受歡迎，但那些非法偷渡者和打工者并不受歡迎。換句話說，很多國家擔心的是，如果對中國護照開放免簽，可能會出現非法中國移民大量涌入的問題。

北京理工大學法學院教授劉國福認為，一國考慮是否給予他國全面免簽待遇，依據的是“木桶理論”，主要取決于對方國家底層人群的發展程度和綜合素質，而不是最富裕群體的狀態。這或許可以在理論上解釋清楚，為何中國公民因私普通護照難以得到世界大多數國家的免簽待遇。

中國政府還有努力空間

非法滯留問題與經濟發展水平相關，恐怕一時半會也解決不了。但是除此之外就沒有改善空間了嗎？可能不是。

劉國福表示，中國在護照法或關于國際移民的政策、法規領域，一直是比較落后的。目前，還沒有一個完善的制度，來規定對方國家達到什么標準，我國會將其列為免簽國家。而發達國家一般都是有明文的標準。比如美國會設定一個時段，如果在這個時段內，某國赴美人員違反簽證條件的概率在一定比例之內，美國就會給予這個國家免簽待遇。這個免簽待遇也是動態的，當預期滯留率和違反簽證條件的案例超過了一定的標準，免簽待遇就會被取消掉。但是中國沒有類似的明文規定，采取一事一議、具體情況具體分析的方式。

清華大學中美關系研究中心主任孫哲認為，中國對外免簽顯得謹慎有政治上的原因。在外交部網站上，一篇名為《簽證的作用》的文章曾指出，“在國際舞臺上，簽證常被用作外交斗爭的一種手段，簽證又是保衛國家安全的重要手段……各國常以拒發簽證的辦法不準可能危害國家安全、損害社會公共利益、破壞社會公共秩序的外國人入境。”在孫哲看來，維護他國公民來華的安全手段多種多樣，采用簽證作為保護國家安全的手段已經過時。他指出，“中國的護照簽證制度應向更加開放、更深地融入國際化的方向大步改革，不應將其進行過度政治化的解讀。”

截至目前，中國僅在2003年單方面給予日本、文萊、新加坡三國免簽證待遇。外交學院外交學與外事管理系教授夏莉萍認為，簽證事宜強調雙方對等（但對等原則不是絕對的），中國不給外國免簽，他國也很難給中國護照免簽。“中國對外免簽制度某種程度上阻礙了中國普通護照獲得的免簽數量。不過從實際情況來看，允許他國公民自由出入中國，還是一項長期而謹慎的任務。”

值得期待的是，中國外交部部長王毅去年10月訪法期間，提出中國護照“含金量”這一話題，表示以后要著力于中國因私普通護照和他國的互免簽協議簽訂，提高護照的“含金量”。

外交部網站在2011年9月30日公布過《中外互免簽證協議一覽表》后就很久沒更新，但在2013年9月之后，這張表開始頻繁更新。記者查詢的最新版本于11月25日更新，而此前一次更新是在11月12日。另外，在92個與中國簽訂各類免簽協議的國家中，其中十八大以來簽訂的有19個（不包括與俄羅斯簽訂的簽證簡化手續協定），約占總數的20.7%。與中國有普通護照互免簽證協議的4個國家中，除圣馬力諾外的3個都是十八大后簽的。

在APEC之前，德國、韓國、英國等幾個主要國家也在今年承諾放寬對中國公民的簽證。而“和斐濟、厄瓜多爾、格林納達3國已基本就普通護照互免簽證達成一致，將擇機簽署有關免簽協定”，外交部領事司相關負責人透露。夏莉萍認為，提高中國護照的含金量，這個工作是可以做的，以前做得不夠，是因為時機還不成熟。

雖然一些民眾得知“中國新獲12國免簽”的喜悅被澆了盆冷水，雖然距離“梁朝偉式”的“說走就走的旅行”還有不小的距離，但這在事實上已是中國護照“含金量”的重大提升。前美國喬治華盛頓大學旅游系系主任于良指出，美國給中國的簽證待遇可以說是僅次于最優惠的免簽證待遇，而且美國國務卿克里還強調這個十年提案是一個長期互惠的協議，并非暫時的協議。“這是一個重要的標志，相信未來其他國家也會跟進，中國護照將會越來越好用。”endprint