戰略性新興產業發展特征及其政策動態調整機制的構建

劉洪民+楊艷東

摘要：戰略性新興產業往往誕生于技術的突變性變化之中，其發展在技術、市場和組織等方面存在多重不確定性，需要政府的大力培育和引導。當前我國戰略性新興產業的相關政策呈現“碎片化”“粘性化”現象，缺乏對戰略性新興產業的動態演變進行持續性跟蹤和控制。在把握戰略性新興產業發展特征的基礎上，政策主體應構建動態的產業政策調整機制以適應戰略性新興產業的演進發展。

關鍵詞：戰略性新興產業;發展特征;動態調整機制

中圖分類號： F272.3 ? ? ? ? ? ?文獻編碼：A ? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2014.06.010

1 ? ?引言

發展戰略性新興產業是國家戰略布局，是加快產業結構升級和經濟發展方式轉變，提升我國自主創新能力和產業競爭力的重大舉措。與一般產業相比，戰略性新興產業在產業生命周期的初始階段往往存在市場與技術的雙重不確定性，具有鮮明的高技術含量、高投入、高成長和高風險等“四高”特征，這些特征需要政府發揮獨特作用，建立有效的引導、協調、激勵與約束機制，從技術研發、市場培育、產業規劃等不同層面制定政策以促進戰略性新興產業發展[1]。

圍繞戰略性新興產業的引導和激勵政策，有關學者主要從以下三個方面展開了相關研究。

第一，關于當前我國戰略性新興產業政策體系的評價，吳敬璉（2011）[2]、劉志彪（2011） [3]等指出，戰略性新興產業是由政策導向和市場共同推動的，在某種程度上政策導向推動性更大，然而，當前政策體系存在著“越位、錯位和不到位”的偏差，契合戰略性新興產業各個發展階段的政策工具相當缺乏。李文軍（2014） [4]認為應整合現有技術政策，合并相似政策，形成政策合力。

第二，關于政策對產業發展的作用敏感性，朱云歡（2010）[5]和婁賀統（2008） [6]的實證研究表明，同樣的政策在產業不同發展階段中，其作用效果存在很大差異。

第三，關于政策的調整機制，于詠昕（2010） [7]和李穎明（2008） [8]研究結論表明，政策調整的重點在于政策組合，政府既需要決定每個政策工具的力度，更要注重不同的政策工具的搭配，在不斷試錯過程中提高政策效率。韓霞和朱克實（2014）[9]指出要從優化研發投入結構、加強組織協調與規劃、強化知識產權助推戰略等政策選擇上入手。已有研究在戰略性新興產業政策體系評價、政策作用機理以及政策調整機制等方面進行了積極探索，然而，在如何構建符合戰略性新興產業的發展特征和不同發展階段的政策調整機制方面，現有研究較少涉及，構建與戰略性新興產業發展軌跡高度契合且能形成覆蓋新興產業不同發展階段的政策鏈條及其動態的調整機制具有重要的理論價值和現實意義。

2 ? ? 戰略性新興產業的發展特征

對戰略性新興產業的特征，學者們從戰略性、不確定性（技術、市場和組織）、正外部性（研發、產業化）和復雜性（技術、產業化）等特征方面進行了諸多探討，基本形成共識。宋河發等（2010）[10]認為戰略性新興產業是新興的滲透力強的高新技術產業，具有先導性、友好性、導向性、依靠性、戰略性等產業內涵與特征。孫國民（2014）[11]認為戰略性新興產業的突出特征主要體現在地位戰略性、影響全局性、技術前瞻性、市場風險性、發展可持續性、產業生態性和區域競爭性等七個方面。費鐘琳，魏巍（2013） [12]認為按照一般生命周期過程漸次發展規律，戰略性新興產業同樣具有引入期、成長期、成熟期及調整期等一系列階段性特征。胡斌（2014[13]從技術創新、組織模式、產業鏈和市場狀況四個維度的不同特征將戰略性新興產業劃分為孕育期、成長期 、發展期和衰退期四個階段。

對戰略性新興產業的演進特征及發展規律的深入分析表明，戰略性新興產業往往誕生于技術的突變性變化之中。Ehrnberg（1995）[14]系統研究了突變性技術的演變特征。技術的突變性變化體現在佛斯特S曲線非連續性跳躍點上，它既可以是從一個技術生命周期轉移到另外一個技術生命周期，也可以是從技術生命周期中一個子循環轉移到另外一個子循環，如圖1所示。

圖1 技術周期與突變性技術的變化演進特征

技術的突變性變化往往會改變產業原有的競爭基礎，這為我國企業實現彎道超越提供了機會窗口。突變性技術的整個發展歷程是由多個里程碑式演進階段構成，綜合Benner（2010） [15]實證研究，這里將依托突變性技術的戰略性新興產業發展歷程分為六個里程碑式階段：技術孕育期、技術龍卷風期（同時存在多個技術發展路徑）、技術大道期（相互競爭的技術標準歸一化）、產業鏈架構期（新的產業在形成）、市場鴻溝期（市場需求存在高度不確定性）和市場大道期（市場趨于成熟）。伴隨著突變性技術演進的戰略性新興產業發展歷程具有顯著的階段性、多重性和動蕩性等特征。多項研究表明，產業政策（技術政策、產業投融資政策、市場培育政策和國際合作政策等）在戰略性新興產業技術不同演進階段中的作用敏感性存在很大差異。

例如，在技術龍卷風期階段，政府應對由兩個以上的企業構建的研發聯盟采用研發補貼政策，而在產業鏈架構期階段，政府應對風險投資公司采用傾斜式稅收優惠政策。與其它政策相比，在同樣財政資源消耗的情況下，這兩種政策的實施效果比較顯著。從全球范圍看，當前新材料產業正處于技術爆炸性增長的階段，產業整體處于技術范式的構造期;而光伏產業已處于大規模商業應用階段，完整的產業鏈在迅速形成;新能源汽車產業處于技術持續增長階段的產業，其中部分產業已經處于技術突變和需求導向的過渡時期[16]。隨著經濟全球化和市場競爭的進一步加劇，戰略性新興產業的重要性日益凸顯，當務之急是在把握相關新興產業發展特征的基礎上，依據不同的新興產業不同的技術階段，構建動態的混合型政策鏈條，以突破單一政策工具的局限性，提高整個政策體系的動態適應性[1]。

3 ? ?現行產業政策存在的主要問題

結合近幾年我國戰略性新興產業的發展狀況，通過對戰略性新興產業的產業技術政策、市場培育政策、稅收政策和專項政策等整體政策架構的系統分析，可以發現，當前在推動戰略性新興產業發展的政策制訂和實施方面還存在諸多問題，現行政策體制無法涵蓋和適應戰略性新興產業的新特點、新訴求，契合戰略性新興產業各個階段性發展特征和需求的政策工具比較缺乏，政策協調機制尚不完善[2]。張嵎喆（2011）[17]和朱迎春（2011）[18]研究表明， 戰略性新興產業的政策結構的缺位錯位現象嚴重，政策體系呈現非均衡狀態。總體看，我國尚未建立起有效的戰略性新興產業政策調整的機制，而且也缺乏有效的產業政策實施效果的考核機制，難以滿足政策及時調整的需要。一些宏觀的產業政策缺乏明確的責任主體和實施主體，難以推動戰略性新興產業政策的落實。

3.1 ?在面向戰略性新興產業不同發展階段方面，相關政策存在結構不合理、缺位錯位現象。

政策制定者和實施者之間缺乏協同性，使得相關政策呈現“碎片化”現象，政策的整合體系更是缺失。戰略性新興產業的技術路線往往具有多樣性和不確定性，在這樣的情景下，政策與政策之間須形成動態有機耦合關系，以使各項政策產生正向互動作用，最終形成一種有效的政策合力。然而在現實的產業發展環境中，由于政府職能的劃分，財政資源、權力資源、信息資源和制度資源實際是由分散在政府不同層面的不同部門把控，不同部門之間在政策制定和實施方面缺乏協調性，甚至互相掣肘。在這種情形下，政策的缺位與錯位造成整個政策體系在戰略性新興產業演進路徑上的分布呈現“碎片化”現象[1]。

3.2 ?政策主體缺乏對戰略性新興產業的動態演變進行持續性跟蹤，造成政策“粘性化”現象[1]。

戰略性新興產業的復雜性和高度不確定性，決定了政策主體產業政策的推出必須隨著產業環境的變化而調整，適時掌控政策之窗開啟與關閉的最佳時機，適時進行動態跟蹤和控制調整，防止政策的“粘性化”現象，以實現政策體系的既定戰略目標。財政部、科技部、國家能源局等多部委2009年啟動的旨在促進國內光伏發電產業技術進步和規模化發展的“金太陽”工程，采取財政補助方式，對并網光伏發電項目原則上按光伏發電系統及其配套輸配電工程總投資的50%給予補助，偏遠無電地區的獨立光伏發電系統按總投資的70%給予補助。然而，幾年來政策實施的效果并不理想，推進速度遠低于業界的預期，多地出現了虛報甚至只報不建等諸多不良現象。沒有動態跟蹤就沒有控制調整，存在監管漏洞和缺乏調整的激勵政策對產業是難以產生預期效果的。

仍以光伏產業為例，項目投入階段有財政補助資金，經營過程中可以享受稅收減免與返還，在土地、供電價格等方面得到優惠。產品在投入到太陽能項目中又會享有投資補貼、高上網電價等支持措施。實際上，光伏產業一直得到政府政策的支持，這些政策疊加支持帶來的產能擴張遠遠超過了國內市場的吸收能力，企業過度依靠國際市場，因而受到金融危機和政治環境等諸多因素沖擊，出現了步履維艱，并最終還依靠政府動用公共資源救援。

由此看出，如果產業政策支持過度，不僅大量消耗國家的財政資源，而且會強化該產業對政策的依賴性，使其喪失活力和競爭能力。所以必須特別關注政策的時效性，當政策環境發生改變時，繼續執行下去勢必導致政策成本大于政策收益，政策的適時退出或調整與政策的適時導入同樣重要，避免政策出現“粘性化”現象。

3.3 ?政策主體在政策調整方面（儲備、出臺、實施和終結）缺乏前瞻性、一致性和連貫性。

如在電動汽車領域，要加快推進其產業化，必須要有包括補貼、基礎設施、提高油稅、提高傳統燃油車排放標準等在內的一攬子政策，既不能有所缺失，更要做到政策間彼此呼應。但我國電動汽車產業化幾年來，出臺的政策仍比較零散，而且政出多門，政策間相互扯皮，延緩了電動汽車產業化的進程。

4 ? ?產業政策動態調整機制的構建

隨著經濟全球化和市場競爭的進一步加劇，戰略性新興產業的重要性日益凸顯。無論從國家經濟社會發展的重大意義還是產業發展的規律來看，戰略性新興產業都需要政府的大力培育和引導。當務之急是在把握相關新興產業發展特征的基礎上，依據不同的新興產業不同的技術階段，構建動態的產業政策調整機制以適應戰略性新興產業的演進發展。

針對戰略性新興產業技術階段性演進特征，政策主體應在政策管理實踐中系統研究戰略性新興產業技術的演進規律，分析研究產業技術政策、國際合作政策、產業投融資政策和市場培育政策在技術不同發展階段的作用敏感性，構建一條與戰略性新興產業技術發展軌跡契合且能覆蓋其技術不同發展階段的動態混合政策鏈條，發揮不同類型政策的協同作用，有效地管理政策的生命周期，提高整個政策體系的動態適應性[1]。

對戰略性新興產業不同發展階段的不同政策工具的作用敏感性進行的研究表明，不同產業政策的成本和效果是不同的，對產業作用的敏感性不同，適用產業發展的階段不同。例如，同樣的稅收激勵政策在戰略性新興產業不同發展階段中的作用效果存在很大差異;財政補貼在一定程度上補償了企業研發創新外部性帶來的成本與收益風險，相比之下，稅收優惠能在更大程度上誘導企業的研發活動。與企業個體相比，同樣的政策作用在企業聯盟體上的敏感性更為顯著，在戰略性新興產業發展初期，政府應把政策資源投入到具有優勢的產學研聯合體上。政策主體既需要研究單項政策的敏感性，更應注重分析政策組合對戰略性新興產業發展的作用效力及作用速度。需要強調的是，政策績效的生命力在于政府與市場關系的動態調整，市場是推進技術創新和新產業發展的最強大的動力。財政資金的支持應更多體現在“競爭前”。在產品階段應該盡量“補需方”而不是“補供方”。政策支持要體現公平公正的原則，防止因不適當的直接干預而抑制市場競爭。

重大技術突破是戰略性新興產業持續發展的關鍵[19]，技術上的突變伴隨著大量不確定性因素，政府應建立政策效率的過程節點評估制度，以使政府適時依據產業最新演變趨勢對政策資源進行動態再分配。因此，政策動態調整重點在于政策的動態組合，既要考慮每個政策工具的力度，更要注重不同的政策工具的搭配。政策應是一個動態適應的過程，政府有關產業的激勵政策須根據戰略性新興產業出現的新業態、新模式而適時調整。政府必須要與企業進行深層次地互動，在不斷試錯過程中提高政策效率。政策調整實質上是政府決策者的再決策行為，是對政策資源再分配;由于政策資源的有限性，政府須根據產業發展態勢有意識地從舊的政策體系中抽出資源，引入至新的政策架構中，政策架構的轉換時機、轉換力度和轉換速度將對整個政策體系的效率產生決定性影響。

參考文獻：

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[16]張爍，程家瑜. 我國戰略性新興產業發展階段研究[J]. 中國科技論壇，2011，（6）：15-18.

[17]張嵎喆. 培育戰略性新興產業的政策述評[J]. 科學管理研究， 2011，（4）：1-6.

[18]朱迎春. 政府在發展戰略性新興產業中的作用[J]. 中國科技論壇，2011，（1）：20-25.

[19]王宏起，田莉，武建龍. 戰略性新興產業突破性技術創新路徑研究[J]. 工業技術經濟，2014，（2）： 87-94.

（責任編輯：張 ? ?萌）

The Construction of Policy Dynamic Adjustment Mechanism of Strategic Emerging Industry Based on the Development Characteristics

LIU Hongmin1， YANG Yandong2

（1. Zhengzhou University of Light Industry， Zhengzhou 450002;

2. Zhejiang University of Technology ， Hangzhou 310014）

Abstracts： The strategic emerging industries are often born by radical technology， which need the government to set up effective guidance because of the characteristics in technology， organization and market， as well as multiple uncertainties. Nowadays there are some "fragmentation" and "sticky" phenomenon of the current policy problems in the promotion of strategic emerging industries. To adapt to the evolution of strategic emerging industry development， the policy subjects should build dynamic mechanism of industrial policy adjustment.

Keywords：Strategic emerging industries; Development characteristics; Dynamic adjustment mechanism

重大技術突破是戰略性新興產業持續發展的關鍵[19]，技術上的突變伴隨著大量不確定性因素，政府應建立政策效率的過程節點評估制度，以使政府適時依據產業最新演變趨勢對政策資源進行動態再分配。因此，政策動態調整重點在于政策的動態組合，既要考慮每個政策工具的力度，更要注重不同的政策工具的搭配。政策應是一個動態適應的過程，政府有關產業的激勵政策須根據戰略性新興產業出現的新業態、新模式而適時調整。政府必須要與企業進行深層次地互動，在不斷試錯過程中提高政策效率。政策調整實質上是政府決策者的再決策行為，是對政策資源再分配;由于政策資源的有限性，政府須根據產業發展態勢有意識地從舊的政策體系中抽出資源，引入至新的政策架構中，政策架構的轉換時機、轉換力度和轉換速度將對整個政策體系的效率產生決定性影響。

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（責任編輯：張 ? ?萌）

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LIU Hongmin1， YANG Yandong2

（1. Zhengzhou University of Light Industry， Zhengzhou 450002;

2. Zhejiang University of Technology ， Hangzhou 310014）

Abstracts： The strategic emerging industries are often born by radical technology， which need the government to set up effective guidance because of the characteristics in technology， organization and market， as well as multiple uncertainties. Nowadays there are some "fragmentation" and "sticky" phenomenon of the current policy problems in the promotion of strategic emerging industries. To adapt to the evolution of strategic emerging industry development， the policy subjects should build dynamic mechanism of industrial policy adjustment.

Keywords：Strategic emerging industries; Development characteristics; Dynamic adjustment mechanism

重大技術突破是戰略性新興產業持續發展的關鍵[19]，技術上的突變伴隨著大量不確定性因素，政府應建立政策效率的過程節點評估制度，以使政府適時依據產業最新演變趨勢對政策資源進行動態再分配。因此，政策動態調整重點在于政策的動態組合，既要考慮每個政策工具的力度，更要注重不同的政策工具的搭配。政策應是一個動態適應的過程，政府有關產業的激勵政策須根據戰略性新興產業出現的新業態、新模式而適時調整。政府必須要與企業進行深層次地互動，在不斷試錯過程中提高政策效率。政策調整實質上是政府決策者的再決策行為，是對政策資源再分配;由于政策資源的有限性，政府須根據產業發展態勢有意識地從舊的政策體系中抽出資源，引入至新的政策架構中，政策架構的轉換時機、轉換力度和轉換速度將對整個政策體系的效率產生決定性影響。

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[19]王宏起，田莉，武建龍. 戰略性新興產業突破性技術創新路徑研究[J]. 工業技術經濟，2014，（2）： 87-94.

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2. Zhejiang University of Technology ， Hangzhou 310014）

Abstracts： The strategic emerging industries are often born by radical technology， which need the government to set up effective guidance because of the characteristics in technology， organization and market， as well as multiple uncertainties. Nowadays there are some "fragmentation" and "sticky" phenomenon of the current policy problems in the promotion of strategic emerging industries. To adapt to the evolution of strategic emerging industry development， the policy subjects should build dynamic mechanism of industrial policy adjustment.

Keywords：Strategic emerging industries; Development characteristics; Dynamic adjustment mechanism